Comemorar o teor do PNE

Após a sanção da Lei nº 13005/2014, que instituiu o Plano Nacional de Educação para a próxima década, além do necessário balanço sobre o conteúdo da referida lei, começa uma corrida pela paternidade da lei, ou seja, distintos atores sociais tentam capitalizar a sua aprovação.

Como saber quem tem razão? Considero que dois critérios podem ser utilizados: a capacidade que cada ator teve para incorporar suas ideias no texto final e as movimentações que realizou durante sua tramitação. É importante associar estes dois critérios por que um dado ator social pode ter ideias que defende inseridas e isso pode não ter sido fruto de sua capacidade de incidir sobre o parlamento e, por outro lado, mesmo não inserindo tudo que queria, dado ator pode ter tido alta capacidade para impedir a inserção de ideias que contrariam seu interesse.

Vamos analisar os principais atores e buscar compreender as distintas atuações. Hoje começo pelo governo federal. Após a sanção há um esforço político da presidenta Dilma para capitalizar o PNE.

Sem sombra de dúvida o primeiro a ser analisado é o governo federal. Autor do Projeto original (PL nº 8035/10), é o ator com maior capacidade de influenciar o parlamento (possui maioria nas duas casas legislativas) e possui interesses diretos envolvidos no conteúdo da lei, especialmente na parte de financiamento. E, por ser ano eleitoral, possui a maior vontade de capitalizar politicamente a aprovação do PNE.

O texto aprovado levou quatro anos tramitando e este tempo é culpa direta do governo. Primeiro, por que o projeto original estava muito distante do conteúdo aprovado pela I Conae. Havia promessa do então presidente Lula de que o texto contemplaria suas deliberações (eu estava na plenária final e ouvi esta promessa!). A distância existente entre o texto e as ideias da Conae provocaram mais de 3000 emendas e o primeiro atraso na sua tramitação.

As principais polêmicas vivenciadas na tramitação envolveram diretamente os interesses da União e contaram com forte resistência do governo federal. Foi assim a batalha para inscrever 10% do PIB para a educação pública. O governo queria chegar a 7% ao final da década. Só deixou votar na Comissão Especial quando achou que ganharia a votação com a proposta intermediária do relator (cerca de 8%). Perdeu, apresentou recurso ao plenário, recuou devido pressão social, mas buscou diminuir o impacto da derrota neste item durante debate no Senado. Incluiu todos os gastos com o setor privado na conta dos 10% e retirou a palavra “pública” do texto. Acabou tendo uma meia vitória na votação final, posto que ficou 10% para educação pública, mas ficou também a possibilidade de contabilizar todos os seus programas direcionados a subsidiar o setor privado.

O governo federal foi responsável pela resistência em colocar qualquer percentual de participação pública em duas importantes metas: expansão do ensino profissional e ensino superior. Perdeu as duas votações. Na primeira foi aprovada 50% de participação pública (no caso estadual e federal) e na segunda foi inscrito que 40% das novas vagas devem ser públicas (federal e também estadual). A derrota não foi pelo convencimento do governo de que era necessário compromisso público com as metas d expansão em dois segmentos com alta taxa de participação privada. Não, pelo contrário, foram necessárias longas jornadas de mobilização da sociedade civil e constante pressão sobre os parlamentares.

Em uma questão que se tornou estratégica para o combate à desigualdade entre estados e municípios também o embate teve o governo federal como principal oponente. A garantia de dois anos para implementar um padrão mínimo de qualidade, materializado no custo aluno-qualidade (CAQ) teve também forte resistência do governo. E até o dia da sanção ainda corria forte boato de que a presidenta Dilma vetaria a estratégia que garante que ao ser implementado o CAQ, os estados e municípios que estiverem abaixo do padrão estabelecido devem contar com aporte financeiro da União.

Então, fico me perguntando se realmente o governo tem o direito de querer capitalizar o conteúdo do Plano Nacional de Educação. No que foi avanço, como regra, o governo tentou evitar que fosse aprovado. No que foi retrocesso, como regra, o governo estava trabalhando para a sua aprovação. Existem exceções? Claro que sim. Na Meta 4 e 5 o governo federal estava do lado certo, mas não foi a dinâmica principal da tramitação.

Sendo uma lei sancionada às vésperas do processo eleitoral e precisando estancar constantes quedas nas pesquisas, é natural que o governo faça festa com o conteúdo do PNE, mesmo que omita os retrocessos que patrocinou e faça de conta que ajudou a aprovar os avanços. E que articulistas governistas de plantão defendam tal versão em artigos e editoriais. Faz parte do jogo democrático brasileiro. Da mesma forma que é preciso registrar que a oposição conservadora (o nome já diz tudo né?) esteve junto com o governo em quase todos os retrocessos e patrocinou verdadeira cruzada fundamentalista na reta final da tramitação.

Se devemos buscar a paternidade do PNE, certamente o local certo não é vasculhar as salas ministeriais ou os gabinetes parlamentares da oposição conservadora. Deve-se buscar nos novos atores sociais que se mobilizaram para que novas vozes fossem ouvidas e arrancaram, com muita luta, pequenas e importantes vitórias.

Quem realmente influenciou o texto do PNE

A tramitação do Plano Nacional de Educação pode servir para estudos sobre o poder de incidência política do que se denomina de sociedade civil organizada. Mas para isso vale primeiro anotar algumas definições sobre o que estamos chamando de sociedade civil neste post.

Tudo que não é Estado pode, em termos teóricos, ser arrolado como sociedade civil. Ou seja, um conceito por demais amplo para definir que proposições e interesses mobilizaram atores sociais para influenciar o PNE. Com este conceito tanto posso estar falando de uma articulação de sindicatos, de organizações estudantis ou de fundações privadas vinculadas ao sistema bancário. E certamente o que cada um desses atores defenderiam em um plano educacional serão distintas.

Podemos dizer que pelo menos quatro tipos de articulações da sociedade civil tentaram incidir na tramitação do plano:

1º. Uma rede de entidades populares, sindicais, estudantis, de ONGs e de gestores municipais denominada Campanha Nacional pelo Direito à Educação.

2º. Uma rede de organizações empresariais denominada Todos pela Educação.

3º. Um conjunto nem sempre articulado de entidades civis e religiosas vinculadas ao atendimento educacional aos deficientes.

4º. Uma articulação sindical e popular em torno do Plebiscito por 10% do PIB para a educação pública.

A Campanha Nacional teve forte incidência durante todo o processo de tramitação. Na verdade sua influência já se fez sentir durante a realização da CONAE. Uma das evidências desta influência foi a aprovação do Custo Aluno-Qualidade como referência para o financiamento educacional na referida Conferência e a capacidade que teve em pautar tal discussão durante todo o processo.

Na maior parte dos momentos os interesses da Campanha Nacional estiveram em lado opostos aos defendidos pelo governo, tornando esta rede uma espécie de contraponto, credenciando a mesma como principal interlocutora dos movimentos sociais. Tal capacidade foi reconhecida pelos relatores da matéria na Câmara e no Senado. Foi de iniciativa desta rede de entidades um conjunto bem variado de emendas que foram incorporadas ao texto final, com destaque para a aprovação de 10% do PIB para a educação pública, a implementação do CAQ com auxílio da União e as referências explícitas a participação pública nas metas 11 e 12.

O debate sobre o percentual do PIB foi efetivamente polarizado por esta rede. A nota técnica que foi lançada em 2011, as audiências públicas que participou e a capacidade de aglutinar entidades acadêmicas em torno de suas proposições são provas desta incidência.

O Movimento Todos pela Educação também trabalhou para ter incidência na tramitação. Tiveram a vantagem de haver similaridades entre suas proposições e as ideias dominantes no governo, especialmente as que diziam respeito a dar primazia no texto a avaliação em larga escala de desempenho com medida de qualidade e o aprofundamento de “parcerias” entre o setor público e privado na prestação dos serviços educacionais. Assim, é difícil saber o quanto estas propostas prevaleceram devido a sua articulação ou devido ao peso institucional e político do governo sobre os parlamentares. Em vários momentos a sua pauta conseguia transitar entre a base governista e a base parlamentar da oposição conservadora. Apesar destas características não é possível afirmar que o texto sofreu forte influência de sua atuação sobre os parlamentares, estando muito distante do que o jornalista Nassif afirmou recentemente.

Já o conjunto de entidades que trabalham com o atendimento de deficientes mostrou, mesmo que não de forma unificada, uma forte capacidade de influenciar os parlamentares na pauta especifica que os mobiliza, ou seja, no embate entre atendimento inclusivo ou exclusivo. Esta capacidade de influenciar fica evidente nas emendas formuladas e na polarização que conseguiram promover acerca da redação da Meta 4. Apesar desta força, nos demais pontos do PNE este agrupamento não teve incidência relevante.

O quarto grupo, que se formou no início da tramitação em torno da bandeira dos 10% do PIB e que promoveu um plebiscito sobre o tema, em que pese abraçar uma das principais bandeiras em debate, teve fraca incidência no processo de tramitação. Certamente a resistência em apresentar emendas e a dificuldade de fazer ações conjuntas com outros grupos contribuiu para este isolamento.

Além dos quatro grupos podemos afirmar também que entidades sindicais, como a CNTE e estudantis, como a UNE, tiveram também individualmente alguma incidência, especialmente nos temas afeitos às suas bases, mas seu papel foi mais relevante quando somaram esforços com articulações mais amplas. A batalha pelos 10% do PIB conseguiu unir amplos setores populares e estudantis, por exemplo.

Destaco que em vários momentos a representação institucional dos gestores estaduais e municipais se fez presente. A participação dos gestores municipais junto a Campanha tornou mais forte a incidência deste segmento. O CONSED ficou isolado no fogo cruzado entre governo federal e sociedade civil. Entretanto, a pauta especifica federativa poderia ter tido por parte das duas representações um peso proporcional a importância do tema.

Vale anotar que na reta final os setores fundamentalistas, que estiveram entrincheirados na Comissão de Direitos Humanos da Câmara se mobilizaram para retirar do texto qualquer referência ao debate de gênero, mas fora deste tema não tiveram incidência digna de nota.

A explicação de uma parte significativa do texto deve ser buscada na força (ou na fraqueza) da sociedade civil em influenciar os parlamentares e pressionar o governo. A força esteve presente nos momentos em que tal mobilização representou um contraponto progressista na redação contra posições conservadoras do governo ou junto com o governo batalhando contra retrocessos fundamentalistas. E a fraqueza se fez presente quando tais segmentos não conseguiram distinguir os alinhamentos políticos partidários de suas lideranças dos interesses concretos de suas bases.

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