PARECER 16254

Afastamento de servidor público para a realização de exames escolares. orientação ancorada na natural proeminência, no direito administrativo moderno, do paradigma da juridicidade, expresso exatamente no momento em que se tem por incumbência interpretar determinada regra legal cuja literalidade possa sucumbir diante de valores muito mais salientes, plantados nos princípios da administração pública postos no artigo 19 da Constituição do Estado.

Vistos sob tal ângulo, os preceitos excepcionadores de regras gerais devem ser observados de forma restrita, de modo a preservar, sob qualquer aspecto, a pureza e a finalidade da administração, que é prestar, com austeridade e transparência, os serviços públicos que lhe incumbem.

Nova interpretação, por revisão, das considerações do Parecer 9267 e do Parecer 10953, oferecendo à norma sentido conforme e atual, para compreender-se abrangidas pelo dispositivo do inciso i do artigo 123 da lei complementar 10.098/1994 as provas ou exames finais de cada semestre, que englobem todo o conteúdo trabalhado no período letivo em sua integralidade, de cujo resultado inexoravelmente dependam os estudantes para ascender nos níveis acadêmicos, em cuja categoria não figuram os testes parcelares.

A Procuradoria de Precatórios e RPVs desta Procuradoria-Geral do Estado, formalizando o manifestado em reunião de Coordenação, propugna pela readequação do Parecer 10953, de 18 de janeiro de 1996, firmado pela Procuradora do Estado Suzana Vieira Damiani que trata do afastamento do servidor efetivo para prestar exames escolares.

Segundo afirma, a exegese conferida naquela época ao dispositivo posto no inciso I do artigo 123 da Lei Complementar 10.098, de 3 de fevereiro de 1994 mostra-se agora não condizente com o que se possa considerar razoável, tendo em vista as múltiplas avaliações que hoje compõem os graus dos estudantes, situação que viabiliza o afastamento em níveis considerados excessivos.

Por isso entende mereça ser revisto o entendimento, amoldando-o à realidade atual, sem que se perca de vista o intento do legislador, mas também para que não se prejudique o andamento e a administração dos serviços públicos.

Coube a mim, por distribuição, examinar o caso

                        É o relatório.                                      

                        Vejo que a orientação em vigor data de 18 de janeiro de 1996, formulada no Parecer 10953, da Procuradora do Estado Suzana Vieira Damiani cujas conclusões, convém dizer, já estavam lastreadas no Parecer 9535, de 17 de fevereiro de 1993, da Procuradora do Estado Rosa Maria Peixoto Bastos e, especialmente, no Parecer 9267, de 6 de julho de 1992, da Procuradora do Estado Clarita Galbinski, expressa no sentido de ser o intento do legislador, ao efetivar a referência a provas finais, na Lei 7.830, de 5 de dezembro de 1983, no dispositivo posto no parágrafo 4º do artigo 1º, posteriormente replicado no inciso I do artigo 123 da Lei Complementar 10.098, de 3 de fevereiro de 1994, tratar, em realidade, de toda e qualquer prova cujo resultado componha o escore de avaliação do estudante, em tal conceito abrangidas as provas parciais exigidas obrigatoriamente pelas escolas para a formação do grau de aprovação.    

                        Embasava a autora do Parecer 10953 o seu posicionamento, de circunstancial atualidade, convém registrar:                    

                        A sistemática da Lei 7.830/83, estendida aos servidores do Quadro de Pessoal da Procuradoria-Geral do Estado pela Lei 9.192/91, prevê a possibilidade do afastamento dos servidores estudantes de curso superior ou técnico-profissional nos dias em que lhes são exigidas as prestações de prova finais, o que passou a denominar-se Licença Exame.                     

                        Quer o regramento legal, quer o tratamento de orientação jurídico-administrativa não foi alterado com relação à concessão de vantagens que visem à proteção do funcionário estudante.                      

                        E não poderia ser diferente, dadas as condições socioeconômicas de nosso país, que condiciona o estudante à obrigação de, simultaneamente com sua formação profissional, tanto a nível técnico como acadêmico como superior, a já iniciar atividade remunerada para sua subsistência e/ou manutenção de seus estudos. É a própria consulente que afirma tal realidade ao dizer que "há muitos estudantes nesta Procuradoria".                  

                        E assim concluía:                   

                        Nesse compasso, aos servidores do Quadro da Procuradoria-Geral do Estado, é de ser concedida licença para prestar exames em estabelecimentos de ensino, sem prejuízo de seus vencimentos, sempre que ditas provas concorrerem para a sua respectiva avaliação, ou seja, no atual sistema de ensino, sempre que valerem nota para aprovação, independentemente do período de sua realização, observado aquele estipulado pela respectiva escola.                        

                        O termo prova final referido pelo legislador no cit. § 4º do art. 1º da Lei 7830, repetido pelo inciso I do art. 123 da LC 10098/94, há de ser interpretado como toda prova que tenha o condão de contribuir com notas de aprovação ao aluno ou, como bem refere, em conclusão, o Parecer 9267, verbis: "todas as provas que têm a faculdade de aprovar o aluno, "ou seja, as provas parciais", aí incluídas aquelas de exigência obrigatória por cada escola como o exame final ou as únicas provas, nas hipóteses de exames supletivos como as de habilitação para curso superior.                       

                        A despeito de manifestamente pretender seguir a orientação do Parecer 9267, ao qual inclusive tomou como precedente, creio dele se haver afastado um pouco o Parecer 10953, como pretendo demonstrar.            

                        A norma vigente se estampa no Capítulo V - Das Concessões, na Seção I - Das Vantagens ao Servidor Estudante ou Participante de Cursos, Congressos e Similares, no artigo 123, cuja redação é a seguinte:             

                        Art. 123 - E´ assegurado o afastamento do servidor efetivo, sem prejuízo de sua remuneração, nos seguintes casos:                     

                        I - durante os dias de provas finais do ano ou semestre letivo, para os estudantes de ensino superior, 1o e 2o graus;            

                        II - durante os dias de provas em exames supletivos e de habilitação a curso superior.     

                        Parágrafo único - O servidor, sob pena de ser considerado faltoso ao serviço, devera´ comprovar perante a chefia imediata as datas em que se realizarão as diversas provas e seu comparecimento.

                        Essa mesma regra, já então vigente, pautou o Parecer 10953 - cujas conclusões pretendiam perfilhar a lógica esposada no antecessor Parecer9267 - e que, a meu ver, a despeito de suas judiciosas considerações, merece realmente ser revisto.            

                        Penso que à época as implicações da adoção de tal parâmetro deveriam ter menor relevância se cotejadas com a realidade atual, especialmente se tomadas as informações postas nos autos de que, viabilizada a ausência de servidores para a prestação de usuais três provas pela média normal de seis disciplinas, ter-se-á ressentida a Administração da presença de seu servidor, num período letivo semestral regular de aproximadamente cem dias, por expressivos dezoito, remunerados sem a correspondente contraprestação. Soma-se a isso, observo, a circunstância, também atual, resultante do acesso facilitado a cursos superiores cujas linhas acadêmicas proporcionam habilitações diversas ou muito distanciadas dos requisitos de provimento e progressão nos cargos titulados.                 

                        Sem dúvida, notadamente em organizações complexas como é a Procuradoria-Geral do Estado, cujas atividades são pressionadas por prazos e metas de origem externa, prejudica o ritmo das atividades tal defecção de servidores, imprescindíveis agentes da atuação administrativa.                  

                        Já expressei meu entendimento no Parecer 16195, de 26 de novembro de 2013, no sentido de que "não se pode deixar de referir que no sistema administrativo gaúcho os servidores são investidos em cargos para exercerem suas atribuições em períodos determinados de horas, tempo pelo qual são remunerados com recursos públicos", preocupado com a razoabilidade das condutas dos agentes da Administração Pública, qualidade da qual, a meu ver, até pela natural evolução dos parâmetros e das exigências que pautam a atuação administrativa, passou a carecer o generoso posicionamento adotado nesta Casa com relação à liberação de servidores para a realização de provas escolares.                                           

                        A regra geral é simples: o servidor percebe sua remuneração para exercer na integralidade as atribuições de seu cargo, na jornada estipulada. Licenças e afastamentos, como exceções, recebem tratamento restritivo, no limite em que configurem prestigiamento administrativo - aos atos liberatórios.

                        Não se pode olvidar que a Procuradoria-Geral do Estado já pronunciou, na esteira da boa hermenêutica, a necessidade de interpretação restritiva em matéria que envolva vantagens de servidores, de forma a que não se elasteça o conteúdo das benesses. Nesse sentido, as bem lançadas considerações postas no Parecer 11191, de 28 de junho de 1996, firmado pela Procuradora do Estado Eunice Rotta Bergesch:

                        Tratando-se de disposição concessiva de vantagem, o artigo 105 da Lei Complementar nº 10.098/94 merece interpretação restrita de modo que não se poderá somar hipótese que não aquelas previamente enumeradas pelo legislador:                                          

                        Mas a despeito das considerações que trago muito mais por zelo e com a pretensão de buscar o exaurimento da matéria, o que nitidamente vejo, na verdade, é a absoluta desnecessidade de processo interpretativo, extensivo - como se conferiu ao dispositivo - ou restritivo, como prego, diante da manifesta e autêntica clareza e evidência do dispositivo que alude a provas finais. Só existe uma interpretação, a meu ver, de prova final, o termo adotado pelo legislador, que é aquela relacionada com a última verificação de conhecimento integral de cada disciplina a cada período letivo. Ao fazer a referência a finais, o dispositivo exclui de sua abrangência, por óbvio, as iniciais ou as intermediárias, não fazendo, convém referir, nenhuma vinculação das provas com o processo inteiro de avaliação do estudante.                                  

                        O texto é claro, objetivo e determinado, inspirado, aliás, nos preceitos que regulam a elaboração, a redação a alteração e a consolidação das leis, postos na Lei Complementar 13.447, de 22 de abril de 2010, exarada para atender ao parágrafo único do e seus incisos do artigo 57 da Constituição do Estado, que em seu artigo 12 manda serem as disposições normativas redigidas em ordem lógica, com clareza, pelo emprego de palavras, termos ou expressões em seu sentido comum, e com precisão, conferida pela articulação da linguagem, técnica ou comum, de forma a permitir a adequada compreensão do objetivo, do conteúdo e do alcance do ato normativo.                        

                        Pois, a meu ver, disso se desincumbe a regra que examino, sendo facilmente compreensível a circunstância de, excepcionalmente à regra geral de exercício durante a jornada legaldas atribuições de seu cargo, estar assegurado ao servidor, mediante comprovação perante a chefia imediata das datas e do comparecimento efetivo ao exame, seu afastamento do trabalho, sem prejuízo da remuneração durante os dias de provas finais do ano ou semestre letivo que cursar o ensino fundamental, médio ou superior ou durante os dias de provas em exames supletivos e de habilitação a curso superior.            

                        Todos os termos constituidores da norma são facilmente compreendidos e estão concatenados de forma precisa, insisto. E a orientação que ofereço tem como esteio a natural proeminência no Direito Administrativo moderno do paradigma da juridicidade, expresso especialmente quando se tem por incumbência interpretar determinada regra legal, cuja literalidade sucumbe diante de valores muito mais salientes como os plantados nos princípios da Administração postos no artigo 19 da Constituição do Estado.

                        Sei bem o que o legislador quis dizer, pela literalidade do dispositivo que, a meu ver, guarda singela correspondência com essa juridicidade que persigo e com o olhar contemporâneo que busco estender sobre o caso a mim dado a examinar.                      

                        Visto sob tal ângulo, preceitos excepcionadores das regras gerais devem ser observados de forma restrita, de modo a que se preserve, sob qualquer aspecto, a pureza e a finalidade da Administração, que é, afinal, prestar com austeridade e transparência, os serviços públicos que lhe incumbem. Na espéc PARECER 16254  

            Afastamento de servidor público para a realização de exames escolares. orientação ancorada na natural proeminência, no direito administrativo moderno, do paradigma da juridicidade, expresso exatamente no momento em que se tem por incumbência interpretar determinada regra legal cuja literalidade possa sucumbir diante de valores muito mais salientes, plantados nos princípios da administração pública postos no artigo 19 da Constituição do Estado.

Vistos sob tal ângulo, os preceitos excepcionadores de regras gerais devem ser observados de forma restrita, de modo a preservar, sob qualquer aspecto, a pureza e a finalidade da administração, que é prestar, com austeridade e transparência, os serviços públicos que lhe incumbem.

Nova interpretação, por revisão, das considerações do Parecer 9267 e do Parecer 10953, oferecendo à norma sentido conforme e atual, para compreender-se abrangidas pelo dispositivo do inciso i do artigo 123 da lei complementar 10.098/1994 as provas ou exames finais de cada semestre, que englobem todo o conteúdo trabalhado no período letivo em sua integralidade, de cujo resultado inexoravelmente dependam os estudantes para ascender nos níveis acadêmicos, em cuja categoria não figuram os testes parcelares.    

                        A Procuradoria de Precatórios e RPVs desta Procuradoria-Geral do Estado, formalizando o manifestado em reunião de Coordenação, propugna pela readequação do Parecer 10953, de 18 de janeiro de 1996, firmado pela Procuradora do Estado Suzana Vieira Damiani que trata do afastamento do servidor efetivo para prestar exames escolares.                  

                        Segundo afirma, a exegese conferida naquela época ao dispositivo posto no inciso I do artigo 123 da Lei Complementar 10.098, de 3 de fevereiro de 1994 mostra-se agora não condizente com o que se possa considerar razoável, tendo em vista as múltiplas avaliações que hoje compõem os graus dos estudantes, situação que viabiliza o afastamento em níveis considerados excessivos.                 

                        Por isso entende mereça ser revisto o entendimento, amoldando-o à realidade atual, sem que se perca de vista o intento do legislador, mas também para que não se prejudique o andamento e a administração dos serviços públicos.                    

                        Coube a mim, por distribuição, examinar o caso.                

                        É o relatório.              

                        Vejo que a orientação em vigor data de 18 de janeiro de 1996, formulada no Parecer 10953, da Procuradora do Estado Suzana Vieira Damiani cujas conclusões, convém dizer, já estavam lastreadas no Parecer 9535, de 17 de fevereiro de 1993, da Procuradora do Estado Rosa Maria Peixoto Bastos e, especialmente, no Parecer 9267, de 6 de julho de 1992, da Procuradora do Estado Clarita Galbinski, expressa no sentido de ser o intento do legislador, ao efetivar a referência a provas finais, na Lei 7.830, de 5 de dezembro de 1983, no dispositivo posto no parágrafo 4º do artigo 1º, posteriormente replicado no inciso I do artigo 123 da Lei Complementar 10.098, de 3 de fevereiro de 1994, tratar, em realidade, de toda e qualquer prova cujo resultado componha o escore de avaliação do estudante, em tal conceito abrangidas as provas parciais exigidas obrigatoriamente pelas escolas para a formação do grau de aprovação.          

                        Embasava a autora do Parecer 10953 o seu posicionamento, de circunstancial atualidade, convém registrar:                    

                        A sistemática da Lei 7.830/83, estendida aos servidores do Quadro de Pessoal da Procuradoria-Geral do Estado pela Lei 9.192/91, prevê a possibilidade do afastamento dos servidores estudantes de curso superior ou técnico-profissional nos dias em que lhes são exigidas as prestações de prova finais, o que passou a denominar-se Licença Exame.                     

                        Quer o regramento legal, quer o tratamento de orientação jurídico-administrativa não foi alterado com relação à concessão de vantagens que visem à proteção do funcionário estudante.                      

                        E não poderia ser diferente, dadas as condições socioeconômicas de nosso país, que condiciona o estudante à obrigação de, simultaneamente com sua formação profissional, tanto a nível técnico como acadêmico como superior, a já iniciar atividade remunerada para sua subsistência e/ou manutenção de seus estudos. É a própria consulente que afirma tal realidade ao dizer que "há muitos estudantes nesta Procuradoria".                  

                        E assim concluía:                   

                        Nesse compasso, aos servidores do Quadro da Procuradoria-Geral do Estado, é de ser concedida licença para prestar exames em estabelecimentos de ensino, sem prejuízo de seus vencimentos, sempre que ditas provas concorrerem para a sua respectiva avaliação, ou seja, no atual sistema de ensino, sempre que valerem nota para aprovação, independentemente do período de sua realização, observado aquele estipulado pela respectiva escola.                        

                        O termo prova final referido pelo legislador no cit. § 4º do art. 1º da Lei 7830, repetido pelo inciso I do art. 123 da LC 10098/94, há de ser interpretado como toda prova que tenha o condão de contribuir com notas de aprovação ao aluno ou, como bem refere, em conclusão, o Parecer 9267, verbis: "todas as provas que têm a faculdade de aprovar o aluno, "ou seja, as provas parciais", aí incluídas aquelas de exigência obrigatória por cada escola como o exame final ou as únicas provas, nas hipóteses de exames supletivos como as de habilitação para curso superior.                       

                        A despeito de manifestamente pretender seguir a orientação do Parecer 9267, ao qual inclusive tomou como precedente, creio dele se haver afastado um pouco o Parecer 10953, como pretendo demonstrar.

                        A norma vigente se estampa no Capítulo V - Das Concessões, na Seção I - Das Vantagens ao Servidor Estudante ou Participante de Cursos, Congressos e Similares, no artigo 123, cuja redação é a seguinte:             

                        Art. 123 - E´ assegurado o afastamento do servidor efetivo, sem prejuízo de sua remuneração, nos seguintes casos:                     

                        I - durante os dias de provas finais do ano ou semestre letivo, para os estudantes de ensino superior, 1o e 2o graus;            

                        II - durante os dias de provas em exames supletivos e de habilitação a curso superior.     

                        Parágrafo único - O servidor, sob pena de ser considerado faltoso ao serviço, devera´ comprovar perante a chefia imediata as datas em que se realizarão as diversas provas e seu comparecimento.                      

                        Essa mesma regra, já então vigente, pautou o Parecer 10953 - cujas conclusões pretendiam perfilhar a lógica esposada no antecessor Parecer9267 - e que, a meu ver, a despeito de suas judiciosas considerações, merece realmente ser revisto.            

                        Penso que à época as implicações da adoção de tal parâmetro deveriam ter menor relevância se cotejadas com a realidade atual, especialmente se tomadas as informações postas nos autos de que, viabilizada a ausência de servidores para a prestação de usuais três provas pela média normal de seis disciplinas, ter-se-á ressentida a Administração da presença de seu servidor, num período letivo semestral regular de aproximadamente cem dias, por expressivos dezoito, remunerados sem a correspondente contraprestação. Soma-se a isso, observo, a circunstância, também atual, resultante do acesso facilitado a cursos superiores cujas linhas acadêmicas proporcionam habilitações diversas ou muito distanciadas dos requisitos de provimento e progressão nos cargos titulados.                 

                        Sem dúvida, notadamente em organizações complexas como é a Procuradoria-Geral do Estado, cujas atividades são pressionadas por prazos e metas de origem externa, prejudica o ritmo das atividades tal defecção de servidores, imprescindíveis agentes da atuação administrativa.                  

                        Já expressei meu entendimento no Parecer 16195, de 26 de novembro de 2013, no sentido de que "não se pode deixar de referir que no sistema administrativo gaúcho os servidores são investidos em cargos para exercerem suas atribuições em períodos determinados de horas, tempo pelo qual são remunerados com recursos públicos", preocupado com a razoabilidade das condutas dos agentes da Administração Pública, qualidade da qual, a meu ver, até pela natural evolução dos parâmetros e das exigências que pautam a atuação administrativa, passou a carecer o generoso posicionamento adotado nesta Casa com relação à liberação de servidores para a realização de provas escolares.                   

                        A regra geral é simples: o servidor percebe sua remuneração para exercer na integralidade as atribuições de seu cargo, na jornada estipulada. Licenças e afastamentos, como exceções, recebem tratamento restritivo, no limite em que configurem prestigiamento administrativo - aos atos liberatórios.

                        Não se pode olvidar que a Procuradoria-Geral do Estado já pronunciou, na esteira da boa hermenêutica, a necessidade de interpretação restritiva em matéria que envolva vantagens de servidores, de forma a que não se elasteça o conteúdo das benesses. Nesse sentido, as bem lançadas considerações postas no Parecer 11191, de 28 de junho de 1996, firmado pela Procuradora do Estado Eunice Rotta Bergesch:

                        Tratando-se de disposição concessiva de vantagem, o artigo 105 da Lei Complementar nº 10.098/94 merece interpretação restrita de modo que não se poderá somar hipótese que não aquelas previamente enumeradas pelo legislador:                      

                        Mas a despeito das considerações que trago muito mais por zelo e com a pretensão de buscar o exaurimento da matéria, o que nitidamente vejo, na verdade, é a absoluta desnecessidade de processo interpretativo, extensivo - como se conferiu ao dispositivo - ou restritivo, como prego, diante da manifesta e autêntica clareza e evidência do dispositivo que alude a provas finais. Só existe uma interpretação, a meu ver, de prova final, o termo adotado pelo legislador, que é aquela relacionada com a última verificação de conhecimento integral de cada disciplina a cada período letivo. Ao fazer a referência a finais, o dispositivo exclui de sua abrangência, por óbvio, as iniciais ou as intermediárias, não fazendo, convém referir, nenhuma vinculação das provas com o processo inteiro de avaliação do estudante.                    

                        O texto é claro, objetivo e determinado, inspirado, aliás, nos preceitos que regulam a elaboração, a redação a alteração e a consolidação das leis, postos na Lei Complementar 13.447, de 22 de abril de 2010, exarada para atender ao parágrafo único do e seus incisos do artigo 57 da Constituição do Estado, que em seu artigo 12 manda serem as disposições normativas redigidas em ordem lógica, com clareza, pelo emprego de palavras, termos ou expressões em seu sentido comum, e com precisão, conferida pela articulação da linguagem, técnica ou comum, de forma a permitir a adequada compreensão do objetivo, do conteúdo e do alcance do ato normativo.                        

                        Pois, a meu ver, disso se desincumbe a regra que examino, sendo facilmente compreensível a circunstância de, excepcionalmente à regra geral de exercício durante a jornada legaldas atribuições de seu cargo, estar assegurado ao servidor, mediante comprovação perante a chefia imediata das datas e do comparecimento efetivo ao exame, seu afastamento do trabalho, sem prejuízo da remuneração durante os dias de provas finais do ano ou semestre letivo que cursar o ensino fundamental, médio ou superior ou durante os dias de provas em exames supletivos e de habilitação a curso superior.            

                        Todos os termos constituidores da norma são facilmente compreendidos e estão concatenados de forma precisa, insisto. E a orientação que ofereço tem como esteio a natural proeminência no Direito Administrativo moderno do paradigma da juridicidade, expresso especialmente quando se tem por incumbência interpretar determinada regra legal, cuja literalidade sucumbe diante de valores muito mais salientes como os plantados nos princípios da Administração postos no artigo 19 da Constituição do Estado

                        Sei bem o que o legislador quis dizer, pela literalidade do dispositivo que, a meu ver, guarda singela correspondência com essa juridicidade que persigo e com o olhar contemporâneo que busco estender sobre o caso a mim dado a examinar.                      

                        Visto sob tal ângulo, preceitos excepcionadores das regras gerais devem ser observados de forma restrita, de modo a que se preserve, sob qualquer aspecto, a pureza e a finalidade da Administração, que é, afinal, prestar com austeridade e transparência, os serviços públicos que lhe incumbem. Na espécie, verifico, minha tarefa é simplificada, pois aqui é a literalidade da norma, para mim, a melhor expressão da vontade juspolítica.             

                        Reviso, pois, no que contrariem a presente orientação, o Parecer 9267 e o Parecer 10953, no sentido de adotar a expressão literal da regra do artigo 123, I, do Estatuto, no sentido de estar albergada pelo dispositivo a prova final de cada período letivo - respeitada a nomenclatura peculiar que lhe atribuam os estabelecimentos - destinada a avaliar conteúdos integrais, cujo grau se mostre decisivo à aprovação, nesse conceito não incluídas provas de avaliação de conteúdos parciais, testes, sabatinas ou apresentações.     

                        É o parecer.               

                        Porto Alegre, 12 defevereiro de 2014.                     

                        LEANDRO AUGUSTO NICOLA DE SAMPAIO,                     

                        PROCURADOR DO ESTADO                 

                        Processo Administrativo nº. 004080-10.00-95.4