A luta pela implantação do piso
A luta pela implantação do piso nacional dos profissionais do magistério.
A luta histórica pela implementação do piso nacional dos profissionais do magistério transcendeu o escopo de mera reivindicação de classe tradicionalmente defendida pelos sindicatos, para integrar o conjunto de propostas formuladas pelos movimentos sociais.
Artigo de Paulo Roberto Lemgruber Ebert, Advogado. Doutorando em Direito do Trabalho e da Seguridade Social na Universidade de São Paulo-USP. Pós-Graduado em Direito Constitucional pela Universidade de Brasília – UnB. Pós-Graduado em Direito e Processo do Trabalho pelo Centro Universitário de Brasília – UniCEUB.
INTRODUÇÃO.
À medida que a sociedade foi ficando mais complexa, principalmente no decorrer do Século XX, os mecanismos de reivindicação coletiva foram sendo paulatinamente aperfeiçoados, de modo a acompanhar tal evolução. De fato, se em um primeiro momento os partidos políticos, seguidos pelos sindicatos, desempenhavam de forma eficaz a representação dos grupos de interesse e dos trabalhadores em um contexto datado de luta ideológica e de classes, tais instituições, no contexto atual, não mais dão conta das múltiplas demandas dos inúmeros atores sociais hodiernos.
Nesse contexto, em que novas e complexas demandas (vg: proteção do meio-ambiente, implementação dos direitos da pessoa com deficiência, igualdade racial, distribuição justa dos recursos fundiários, etc.) passaram a coexistir com aquelas lutas clássicas, os próprios atores sociais trataram de criar os mecanismos necessários para conceder voz e visibilidade para suas causas. Surgiram, assim, os movimentos sociais.
Os movimentos sociais compeendem em seu âmago interesses específicos relacionados a certas e determinadas causas. Sua atuação é pautada ora pela mobilização da sociedade e de seus sistemas parciais (política, direito, economia, etc.) com vistas à implementação de suas bandeiras, ora pela contestação das estruturas sociais existentes em nome da “justiça” inerente às suas lutas.
Foi exatamente nesse cenário que surgiram os movimentos sociais pela valorização da educação no Brasil, tendo como uma de suas principais bandeiras a remuneração adequada dos docentes, ao lado da priorização do ensino nas destinações orçamentárias e da expansão quantitativa e qualitativa das redes públicas. Dentre as causas encampadas nesse desiderato, destaca-se a luta histórica pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério, que transcendeu o escopo de mera reivindicação de classe tradicionalmente defendida pelos sindicatos, para integrar o conjunto de propostas formuladas pelos movimentos sociais, haja vista seu intrincamento umbilical com o desenvolvimento do sistema educacional bradado por estes últimos.
A luta pelo piso nacional dos profissionais do magistério tem envolvido, nos últimos anos, interconexões frequentes entre os movimentos sociais que a advogam e os sistemas parciais do direito e da política. Por isso mesmo os recentes desdobramentos da causa em referência consistem em uma interessante oportunidade para o estudo prático das relações entre os movimentos sociais e os subsistemas da sociedade e da dinâmica de tal interação.
Nesse sentido, o presente artigo tratará de expor as interconexões ocorridas entre os movimentos sociais pela valorização da educação e os sistemas de funções do direito e da política no que concerne à implementação prática do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério, indicando em que medida a referida luta provocou as variações na estrutura comunicativa experimentadas por aqueles primeiros e quais as perspectivas de evolução de tal dinâmica para o futuro.
1 – O LUGAR DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA TEORIA DOS SISTEMAS DE NIKLAS LUHMANN.
A premissa básica da Teoria dos Sistemas de Niklas Luhmann é a de que as sociedades complexas, ou seja, aquelas em que predomina a diferenciação funcional entre suas diversas estruturas, são formadas por sistemas, a variarem de acordo com as funções atribuídas às diferentes instituições sociais (vg. religião, família, economia, política, etc).
Para cada função haverá, portanto, um sistema específico, que enxergará, processará e compreenderá os dados da realidade de acordo com sua própria linguagem, sem valer-se de códigos oriundos de outros sistemas. Poder-se-ia, portanto, ainda a título precário, conceituar sistema como a estrutura comunicativa inerente às funções diferenciadas da sociedade complexa.[1]
Os dados da realidade não processados, bem como as informações (ruídos) oriundas de outros sistemas, integram o ambiente (entorno), ou seja, aquilo que não faz parte do sistema. À medida em que o sistema social elabora uma linguagem própria, apta a produzir signos compreensivos distintos daqueles formulados por outros sistemas, opera-se a diferença entre aquele e o ambiente, conforme bem assinala Luhmann:
El binomio sistema/entorno es una operación sustentada en una diferencia. El teórico de sistemas reacciona pues, de esta manera a la consigna ‘draw a distinction’. No se trata de cualquier distinción sino precisamente la de sistema y entorno, y el indicador (pointer) está puesto del lado del sistema y no del lado del entorno. El entorno está colocado fuera, mientras que el sistema queda indicado del otro lado.(…) La consecuencia para la teoria de sistemas (…) es que el sistema se puede caracterizar como una forma con la implicación de que dicha forma esta impuesta por dos lados: sistema/entorno.
(…)
Todo lo que existe y se pueda designar como social consta, desde el punto de vista de una construcción teórica que se fundamenta en la operación, de un mismo impulso y un mismo tipo de acontecimiento: la comunicación. (…) El sistema es una diferencia que se produce constantemente a partir de un solo tipo de operación. La operación lleva a efecto el hecho de reproducir la diferencia sistema/entorno, en la medida en que produce comunicación solo mediante comunicación.
(…)
El sistema (la comunicación) puede distinguirse con respecto a su entorno: la operación que lleva a cabo el sistema (operación de comunicación) lleva a efecto una diferencia en la medida en que una operación se enlaza, se traba con outra de su mismo tipo, y va dejando fuera todo lo demás. Fuera del sistema, en el entorno, acontecen simultáneamente otras cosas. Estas otras cosas suceden en un mundo que solo tiene significado para el sistema en el momento en que pueda enlazar esos acontecimientos a la comunicación. El sistema debido a que tiene que decidir si enlaza una comunicación con otra, necesariamente debe disponer de capacidad de observar, de percibir, lo que embona con él y lo que no embona. Un sistema, entonces, que puede controlar sus posibilidades de enlace debe disponer de autoobservarse, sobre todo cuando ya está puesto en marcha un lenguaje para la comunicación y se tiene un repertorio de signos estandardizados.[2]
O sistema social, enquanto estrutura linguística detentora de uma determinada função, necessita de mecanismos para se relacionar com o ambiente e processar os dados oriundos deste último. E sendo o ambiente externo um conjunto amplamente complexo, afigura-se imprescindível para o sistema a elaboração de formas simplificadoras, hábeis a assegurar, ao mesmo tempo, seu caráter dinâmico interno e sua relação com o entorno.
Nesse sentido, a forma escolhida pelos sistemas sociais para reduzir a complexidade[3] do ambiente faz-se representada pela noção de “expectativas generalizadas”, a compreenderem o conjunto previamente esperado de comportamentos verificáveis no entorno, conforme bem explica Luhmann:
Quem pode ter expectativas sobre as expectativas de outros (…) pode ter um acesso mais rico em possibilidades ao seu mundo circundante, e apesar disso viver mais livre de desapontamentos. Ele pode superar a complexidade e a contingência mais elevadas, em um nível mais abstrato. Ele pode, se não for demasiadamente atrapalhado por motivos próprios, realizar internamente as adequações comportamentais necessárias, ou seja, quase sem comunicação. Ele não precisa expor-se e fixar-se verbalmente (…) e ele economiza tempo, conseguindo, portanto, conviver com outros em sistemas sociais muito mais complexos e abertos em termos de comportamento.
(…)
Os sistemas sociais (…) estabilizam expectativas objetivas, vigentes, pelas quais ‘as’ pessoas se orientam. As expectativas podem ser verbalizadas na forma do dever ser, mas também podem estar acopladas a determinações qualitativas, delimitações da ação, regras de cuidado, etc. O importante é que se consiga uma simplificação através de uma redução generalizante.[4]
Ao generalizarem suas expectativas em relação ao entorno, e também em face da elevada complexidade, os sistemas sociais assumem necessariamente um considerável risco de desapontamento, a se materializar nas hipóteses em que as possibilidades selecionadas pelos sistemas demonstram-se enganosas ou inverídicas. A depender do comportamento do sistema diante de tais frustrações, as expectativas classificar-se-ão em cognitivas ou normativas.
Nesse diapasão, as expectativas cognitivas serão aquelas que se adaptam aos dados fáticos dissonantes das situações esperadas pelos sistemas. As expectativas normativas, por sua vez, serão aquelas sustentadas pelo sistema mesmo em face da realidade constatada como decepcionante.
Nas palavras de Luhmann, “ao nível cognitivo são experimentadas e tratadas as expectativas que, no caso de desapontamentos, são adaptadas à realidade. Nas expectativas normativas ocorre o contrário: elas não são abandonadas se alguém as transgride.”[5]
Formulada tal distinção, vê-se, pois, sem maiores dificuldades, que o sistema parcial da política é dotado de expectativas cognitivas, pois a frustração em torno de suas expectativas originárias pertinentes à tomada de decisões coletivas (função da política) é rapidamente superada por novas expectativas sustentadas por novas estruturas comunicativas que se valem das linguagens binárias do subsistema em referência (governo/oposição – poder/não-poder).
Tais expectativas são geradas pela leitura autopoiética que o sistema da política formula com frequência em relação às sucessivas mudanças ocorridas em seu ambiente. O desapontamento com certas estruturas comunicativas e, principalmente, com a reação (também autopoiética) dos demais sistemas diante destas últimas, faz com que o código binário poder/não-poder opere no sentido de superá-las e de buscar novas alternativas a serem traduzidas em normas.
O direito, de seu turno, compõe-se por expectativas normativas, porquanto seus elementos integradores tendem a permanecer formalmente íntegros mesmo em face dos desapontamentos verificados no entorno. Isso, todavia, não quer significar que o direito seja imutável, recalcitrante em face à realidade cambiante, cerrado à movimentação verificada no entorno. Do contrário, se o sistema do direito possuísse tal caráter estático, sua função de generalização e estabilização de expectativas comportamentais resultaria seriamente prejudicada, conduzindo ao vazio a força normativa de seus princípios e regras.[6]
Faz-se necessário, portanto, compreender o direito como uma estrutura composta por comunicações que geram expectativas normativas abertas para o futuro. Nessa perspectiva, a possibilidade de comportamentos divergentes verificáveis no porvir impõe ao sistema do direito a adoção de uma linguagem apta a absorver as mudanças estruturais verificadas no entorno e, com isso, adquirir novos significados, sem perder o caráter cogente.[7]
O processo de evolução autopoietica do sistema do direito envolve três fases, quais sejam, a variação, a seleção e a estabilização. A variação ocorre no entorno e se verifica quando uma expectativa de comunicação do sistema do direito é desapontada. Diante disso, este último sente-se irritado internamente e promove a seleção de tal dado, a ser traduzido em linguagem jurídica. Quando o novo entendimento é formulado comunicativamente pelo sistema do direito e nele inserido como elemento integrante, ocorre a estabilização.[8]
No entanto, ao contrário do que pode parecer em uma primeira análise, a evolução autopoiética do direito e da política não se limita à observação recíproca entre um e outro e à observação dos demais sistemas de funções. Para além disso, a manutenção e a alteração (redundância e variação) de suas estruturas comunicativas é influenciada (de modo autorreferencial, é claro) pelos movimentos sociais existentes em seus ambientes.
Os movimentos sociais, ao mesmo tempo que constituem sistemas autorreferenciais de comunicação, cerrados em relação ao seu ambiente e diferenciados dos demais sistemas, não possuem funções especializadas tais como, por exemplo, o direito e a política. São eles estruturas que elegem um determinado tema de protesto e, com base nele, passam a interpretar e a criticar os subsistemas de função presentes na sociedade – especialmente a diferenciação funcional que os permeia –, valendo-se de tal leitura crítica para protestar contra o que julgam injusto em seu ambiente, conforme bem sintetiza Celso Fernandes Campilongo:
Primeiramente, o que são movimentos sociais? Em geral, são sistemas de comunicação. Por si só, isso mostra que não é de corpos, sistemas biológicos ou psíquicos, isto é, de ambiente externo à sociedade que se fala. Mas, diferentemente dos sistemas funcionais (…), movimentos sociais não desempenham função social especializada, infungível, codificada e programada por esquematismos binários internos ao sistema. Não são sistemas funcionais. Isso não significa que não sejam sistemas autopoiéticos, vale dizer, sistemas de comunicação que produzam e organizem, internamente, elementos e operações necessários à sua reprodução e, a partir daí, diferenciam-se do ambiente. Movimentos sociais têm uma forma. Como toda forma, possuem dois lados: o lado interior, constituído pelas comunicações de quem protesta, de quem não se conforma, não aceita mudanças e reage a elas ou as propõe e espera por elas; e o lado exterior, contra o qual se protesta, constituído por sistemas de função da sociedade questionados pelos movimentos sociais. A sociedade possui instâncias e organizações que produzem decisões. Os movimentos sociais sentem-se atingidos por essas decisões. Imaginam não ter aprticipado delas. Reclamam.
(…)
Movimentos sociais deixam do lado de fora quem não protesta. Aqui existe uma importantíssima diferença sistêmica entre movimentos funcionais e sistemas sociais. Direito, economia e política trabalham nos limites de esquematismos operativos que lhes permitem processar temas e alocar valores com base em programas específicos. (…) Falta aos movimentos sociais mecanismo reflexivo interno análogo. Os sistemas de funções são formados por valores (lícito, ter e governo, por exemplo) e contravalores (ilícito, não ter e oposição) internos aos sistemas. Essas binariedades estabilizam estruturas comunicativas que delimitam o alcance e viabilizam a operacionalidade e controle das decisões impõem limites à liberdade dos sistemas. (…) Os movimentos sociais não possuem valores negativos ou contravalores internos que estabilizem critérios de repetição ou variação de estruturas e que lhes permitam auto-observar suas operações. Vivem de hétero-observações: referências ao lado externo dos movimentos sociais.
(…)
Nesse sentido, movimentos sociais são uma forma da autodescrição da sociedade que reage a problemas criados pela diferenciação social. A teoria dos movimentos sociais é uma teoria da sociedade.
Sistemas de funções operam de modo fechado em razão do tipo de código e programas que utilizam. Movimentos sociais não têm essa estrutura. A diferença protesto/tema não tem o vigor da diferença código/programa.”[9]
Os movimentos sociais podem atuar ora pela contraposição às estruturas funcionalmente diferenciadas da sociedade no intuito de subvertê-las e de corromper o caráter autorreferencial dos sistemas parciais, ora pela utilização dos códigos binários destes últimos no fito de confirmarem suas expectativas. A primeira hipótese conceitua os “movimentos de integração”, ou de protesto, enquanto a segunda caracteriza os “movimentos de desintegração”, assim chamados por não se oporem à diferenciação funcional da sociedade e à sua desintegração em sistemas funcionais específicos e autorreferenciais.[10]
A profusão de movimentos sociais nas sociedades complexas dotadas de ordenamentos democráticos vem fazendo com que eles sejam, cada vez mais, vetores organizados de críticas que, por integrarem o ambiente dos subsistemas, interferem diretamente em sua evolução autorreferencial. Dito em outros termos, em tais sociedades, há uma real interação entre os movimentos sociais e os sistemas de funções, de modo que a redundância ou a variação promovidas em uns e em outros será percebida mutuamente e influenciará a construção autopoiética de novas expectativas.
A atuação dos movimentos sociais pela valorização da educação no que concerne à luta pela implementação do chamado “piso nacional dos profissionais do magistério” exemplifica de modo bem nítido a interação existente entre os movimentos sociais e os sistemas de função, especialmente os da política e do direito, no que concerne à revisão de suas expectativas e à construção de novas estruturas comunivativas. É exatamente tal dinâmica que será explorada nos itens subsequentes.
2 – OS MOVIMENTOS SOCIAIS PELA VALORIZAÇÃO DA EDUCAÇÃO.
2.1- Breve relato histórico.
Já no Século XIX era frequente na opinião pública nacional a ideia de que a instrução infanto-juvenil deveria inserir-se dentre as atividades precípuas do Estado, pois o exercício pleno da cidadania por parte dos indivíduos e a eliminação dos problemas sociais (vg: miséria, criminalidade, desemprego, etc.) não poderia ocorrer sem que os futuros cidadãos recebessem, ainda na infância e na adolescência, os conteúdos elementares aptos a inserir-lhes na sociedade.
Nesse diapasão, já se ressaltava a necessidade de que o professor – figura central no processo de aprendizagem – fosse um indivíduo dotado de estima e reconhecimento pela sociedade e de que sua remuneração fosse proporcial à importância de suas atribuições, a fim de que bons profissionais fossem atraídos para a nobre missão do magistério, em benefício úlitmo de toda a coletividade.[11]
Não obstante, os movimentos brasileiros em torno da valorização da educação tiveram origem, efetivamente, na década de 1920, ainda sob a vigência da Constituição Federal de 1891, cujo teor – liberal na descrição dos direitos individuais e federalista na concessão de ampla autonomia aos Estados -, não impunha às unidades federativas o dever de promover uma instrução pública segundo parâmetros qualitativos comuns e sem estabelecer uma vinculação, ainda que mínima, entre uma parte de suas receitas e o financiamento dos sistemas de ensino.
Assim, diante dos graves problemas sociais enfrentados pela população brasileira àquela quadra e da apatia dos Estados em priorizar o ensino em proporção inversa à sua importância, os movimentos em referência passaram a se mobilizar para exigir a ação governamental no sentido de universalizar o acesso à educação de qualidade. Surgiram, com tal intuito, na década de 1920, a Associação Brasileira de Educação – ABE e a Federação Nacional das Sociedades de Educação.
Dentre as bandeiras empunhadas pelos movimentos da década de 1920, que vieram a permear as discussões em torno do texto da futura constituição pós-revolucionária no decênio seguinte, destacam-se a implementação de diretrizes e bases nacionais para a educação, a fim de evitar que o tratamento diversificado dos temas mais caros ao ensino pelas unidades federativas pudessem criar assimetrias na formação dos futuros cidadãos, na remuneração uniforme e condigna do pessoal docente e na destinação obrigatória de um percentual das receitas públicas para o financiamento dos sistemas educacionais, conforme consta dos anais da Comissão de Elaboração da Carta de 1934, organizados por José Afonso de Mendonça Azevedo:
A Republica Brasileira proporcionará a quantos tenham nascido ou sejam domiciliados no território nacional, uma educação que fórme, de par com o homem efficiente á vida material e moral da Nação, o cidadão consciente de seus deveres para com a Pátria.
A obra educacional far-se-á sob a suprema direcção do Estado, com a cooperação de todas as outras forças sociaes. E essa cooperação, sujeita ás leis escolares no que se refiram á organização da escola, ás exigências mínimas do seu programma , e á preparação scientífica de seus professores, será estimulada e auxiliada pelo poder publico.
(…)
A formação profissional dos professores para o ensino elementar e secundário deverá processar-se em bases communs em todo o território nacional.
O professor do Estado, em qualquer dos seus graus, terá remuneração compatível com a relevância do papel que lhe cabe na sociedade.
A´União caberá a orientação geral da educação no paiz, em todas as manifestações de cultura e de technica, pela elaboração de planos de duração determinada, que se succederão com as exigências crescentes do meio brasileiro, e os aperfeiçoamentos recommendados pelo progresso da vida universal.
Além dessa orientação geral, exercerá a União uma funcção coordenadora na execução desses planos, e uma acção supletiva onde se torne indispensável.
Nos respectivos territorios, e no limite dos recursos de que dispuzerem e dos que lhes forem fornecidos pela União, os Estados e o Districto Federal executarão o plano de educação, votando para esse fim as leis adequadas.[12]
Uma vez repassadas para a União as competências concernentes à fixação dos parâmetros mínimos da educação nacional e estabelecida a obrigação quanto ao repasse de um percentual mínimo das receitas para o custeio do ensino, os movimentos sociais em apreço voltaram suas baterias para a formação dos conteúdos das “diretrizes e bases” que viriam a ser previstos na legislação ordinária, para a ampliação do ensino público e gratuito, para a melhoria contínua do financiamento deste último, para a modernização dos parâmetros curriculares e para a valorização dos docentes.
Nesse contexto, surgiram na segunda metade da década de 1940, já após a derrocada do Estado Novo, as primeiras associações de professores do ensino primário, num momento em que a sindicalização dos servidores públicos era expressamente vedada pela legislação vigente. Curioso notar que já naquele momento, a atuação de tais organismos não se limitou à singela reivindicação dos interesses de classe dos docentes, passando eles, para além disso, a somarem forças àqueles movimentos já existentes nas lutas em torno da implantação de um sistema educacional de qualidade em todo o País.
A consolidação de tal característica, que subsiste ainda nos dias atuais, deve-se ao fato de terem as referidas entidades percebido, desde àquele momento, que a remuneração adequada dos docentes possui estreita relação com a ampliação da qualidade do ensino. Por isso mesmo, as associações e sindicatos de trabalhadores na educação oficial se tornaram atores reconhecidamente qualificados para o debate em torno dos assuntos concernentes ao ensino público.
Nas décadas que se seguiram, os movimentos sociais pela valorização da educação, agora reforçados pelas associações de professores, permaneceram empenhados na luta pela concretização de seus propósitos. Tal protagonismo, contudo, foi substancialmente reduzido pela ditadura militar inaugurada com o golpe de estado de 31 de março de 1964, cujos próceres tomaram para si a tarefa de formular a planificação da educação nacional sob as diretrizes do regime, de modo a afastar qualquer possibilidade de participação de organizações e movimentos sociais em tal processo.
Nesse contexto, foi editada a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional de 1971 (Lei nº 5.692 de 11.8.1971), a priorizar substancialmente o oferecimento de disciplinas científicas com vistas ao atendimento à demanda de mão-de-obra por parte das empresas e, consequentemente, à formação de docentes dotados de perfil mais técnico e menos reflexivo.
De modo paralelo, a luta dos docentes em torno da dignidade na remuneração passou a ter o mesmo tratamento das demais reivindicações de servidores públicos e de trabalhadores pela recomposição salarial em face das perdas inflacionárias, qual seja, a repressão oficial, mormente quando os movimentos descambavam para a deflagração de greves.[13]
A retomada das lutas históricas em torno da valorização da educação só foi possibilitada de forma plena com a redemocratização e, mais precisamente, com a convocação da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/88, onde os movimentos sociais e as instâncias representativas dos docentes tiveram papel de destaque na elaboração dos dispositivos concernentes ao tema.
2.2- Os movimentos no período posterior à promulgação da Constituição Federal de 1988.
Os dispositivos constitucionais concernentes à educação foram inseridos no Capítulo III do Título VIII da Carta Magna com o nítido intuito de concretizar os objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil elencados no art. 3º da Lei Maior, a preconizarem a construção de “uma sociedade livre, justa e solidária”, bem como a erradicação da “pobreza e da marginalização”, através da redução das “desigualdades sociais e regionais” e a promoção do “bem geral de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação”.
Para a construção da “sociedade livre, justa e solidária” fundada na plena cidadania almejada pelo art. 3º da Constituição Federal, a educação básica exerce papel fundamental, pois por meio dela o Estado concederá ao indivíduo as condições mínimas para que este possa vir a participar ativamente da vida social enquanto cidadão e a buscar sua inserção no mercado de trabalho.[14]
Não por outra razão, a Constituição Federal de 1988 inseriu a educação no rol dos direitos sociais constantes do art. 6º e apregoou em seu art. 205, de forma expressa, que o referido serviço público configura dever do Estado e tem por objetivos precípuos o “pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho.”
Entretanto, para que as metas colimadas pelos dispositivos constitucionais em apreço possam vir a ser alcançadas, faz-se imprescindível a atuação do Poder Público no sentido de universalizar a educação básica, assegurando à totalidade dos cidadãos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país igual acesso à instrução de qualidade, conforme consta dos artigos 206, I, VII, 211, § 1º e 214, II, III, da Carta Magna.[15]
Contudo, a igualdade ora mencionada não se esgota na singela disponibilização de recursos materiais e humanos, por parte dos entes federativos, para o atendimento de suas respectivas clientelas, impondo ao Poder Público, para além disso, o estabelecimento de diretrizes legais uniformes em matéria educacional, com vistas a assegurar iguais condições de formação e desenvolvimento para toda a população em idade escolar, independentemente do Estado ou Município.[16]
De modo complementar, o art. 206 da Constituição Federal deixa assente, em seu inciso V, que o ensino tem por princípio, ao lado da igualdade de condições de acesso e permanência na escola (inciso I) e da garantia de um padrão de qualidade (inciso VII), a valorização dos profissionais do magistério.
Ao assim proceder, o legislador constituinte reconheceu que o almejado ensino de qualidade, preparatório para o exercício da cidadania e para o mercado de trabalho (art. 205) não pode ser alcançado sem a valorização dos profissionais do magistério, a compreender não só a fixação de remunerações condizentes com a importância do labor por eles exercido, como também o oferecimento de boas condições de trabalho, dentro e fora da sala de aula, além da disponibilização de meios para sua constante formação, capacitação e aperfeiçoamento.
Conclui-se, a partir daí, que a existência de distinções significativas entre as condições de remuneração e trabalho dos profissionais do magistério das diversas unidades federativas acabará por influir significativamente na qualidade do ensino preconizada pela Constituição.
Ou seja, sem o estabelecimento de diretrizes e padrões homogêneos para a valorização dos profissionais do magistério, as distinções entre a qualidade do ensino prestado pelas Unidades da Federação tendem a se acentuar. Desse modo, persistirão as diferenças existentes entre a formação elementar recebida pelos alunos das distintas redes municipais, estaduais e distritais e, ao fim e ao cabo, deixarão de ser reduzidas as desigualdades sociais e regionais mencionadas no art. 3º, III, da Constituição Federal, cuja eliminação consiste em objetivo precípuo da República Federativa do Brasil.
Diante da envergadura dos compromissos assumidos pela Constituição Federal de 1988 em matéria educacional, os movimentos sociais relacionados ao tema passaram a se dedicar, nas últimas décadas, à luta pela implementação das diretrizes estipuladas na Carta Magna no intuito de assegurar, em última instância, a construção daquela “sociedade livre, justa e solidária” fundada na plena cidadania.
Surgiram, nesse período, organizações não-governamentais dedicadas especialmente à causa da educação e à concretização das metas constitucionais (vg: Ação Educativa, Campanha Nacional pelo Direito à Educação, Fórum Nacional de Educação), cujos focos de luta foram imediatamente assumidos em conjunto pelos sindicatos de docentes coordenados, na cúpula, pela Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação.
Dentre as principais bandeiras empunhadas pelos movimentos sociais nas décadas e 1990 e 2000 destacam-se a criação de fundos específicos para o financiamento da educação (o que veio a se concretizar com a criação do FUNDEF, em 1996 e do FUNDEB, em 2006), a distribuição racional dos recursos financeiros dos entes federativos, a edição de planos decenais voltados para o aperfeiçoamento do ensino, a destinação de um percentual do Produto Interno Bruto para o custeio dos sistemas oficiais de ensino e – é claro – a implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério.
Nesse desiderato, os movimentos sociais dedicados à valorização da educação vêm se pautando pela utilização das estruturas binárias de comunicação dos sistemas sociais de função da política e do direito (governo/oposição – lícito/ilícito) para lograrem suas metas. Dito em outros termos, a ação se dá nos centros daqueles subsistemas em observância às suas regras de funcionamento, sem que se pretenda a ruptura da diferenciação social existente entre eles.
Para lograrem a concretização dos princípios constitucionais referentes à educação, os movimentos sociais buscam as instâncias políticas competentes (Poder Legislativo Federal) para promovê-lo, por intermédio da discussão de propostas e da submissão destas últimas ao escrutínio parlamentar. Se há o descumprimento das normas concernentes ao tema, buscam os atores em referência o Poder Judiciário no fito de demonstrarem a ilicitude da ação oficial violadora da Carta Magna e de buscarem, com isso, a coerção dos agentes públicos à observância das diretrizes educacionais fixadas em lei.
Vê-se, diante disso, que os movimentos sociais concernentes à valorização da educação são plenamente enquadráveis dentre aqueles “movimentos de desintegração”, pois protestam através das estruturas e dos códigos dos sistemas sociais do direito e da política, sem subverter-lhes. Estabelece-se, desse modo, um “diálogo” constante entre eles e os sistemas de função, que possibilita, de seu turno, a frequente reconstrução autorreferencial de seus elementos comunicativos internos (redundância/variação).[17]
Tal sistemática pautou – e vem pautando até hoje – a luta pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério, que é compreendido pelos movimentos sociais em referência como um elemento imprescindível não só para a concretização dos desígnios equalizadores constantes do art. 3º, da Constituição Federal, como também para a maior qualificação dos sistemas oficiais de ensino.
3 – A LUTA EM TORNO DA IMPLEMENTAÇÃO DO PISO NACIONAL DOS PROFISSIONAIS DO MAGISTÉRIO.
Conforme visto alhures, os postulados da igualdade quanto ao oferecimento de ensino de qualidade e da redução das desigualdades regionais em matéria de educação previstos na Constituição Federal, exigem a atuação do Poder Público no sentido de traçar diretrizes uniformes a serem observadas pelas unidades federativas, de modo a evitar – ou pelo menos, reduzir – a ocorrência de assimetrias qualitativas entre os sistemas de ensino mantidos por elas.
É justamente nesse contexto que a luta pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério se encaixa, pois a fixação de uma base remuneratória comum aos docentes visa, exatamente, evitar que significativas diferenças remuneratórias entre os sistemas de ensino possam vir a aprofundar aquelas desigualdades sociais e regionais assumidas no art. 3º, da Constituição Federal, cuja superação integra os objetivos republicanos.
3.1 – Impactos no subsistema da política.
A atuação dos movimentos sociais pela valorização da educação fez com que o subsistema da política reconfigurasse suas estruturas comunicativas no sentido de integrar as pautas defendidas pelos referidos movimentos na agenda prioritária de decisões coletivas a ser implementada. Como resultado final de tal processo, logrou-se a aprovação de uma série de medidas legislativas destinadas à implantação paulatina do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério.
Pois bem. Já em 2001, quando da elaboração do Plano Nacional de Educação, consolidado na Lei nº 10.172, de 9.1.2001, estabeleceu-se que a meta de “valorização do magistério” prevista no art. 214, III, da Constituição Federal seria perseguida por intermédio da fixação de uma política nacional de remuneração e de condições de trabalho. Deu-se, assim, o primeiro passo para a implementação do piso Nacional dos Profissionais do Magistério.[18]
Justamente no fito de cumprir as diretrizes traçadas no Plano Nacional de Educação (art. 214 da Carta Magna e Lei nº 10.172/2001), numa perspectiva sistemática, mais precisamente no que diz respeito à fixação de uma política global de valorização do magistério, a Emenda Constitucional nº 53/2006, por intermédio da nova redação conferida aos artigos 206, VIII da Lei Maior e 60, III, “e”, do ADCT, determinou ao legislador ordinário a elaboração de leis federais voltadas para a fixação de pisos nacionais para os docentes do ensino básico e para os profissionais do ensino público em geral.[19]
E, em cumprimento ao supratranscrito dispositivo constitucional, o art. 41 da Lei nº 11.494, de 20.6.2007, fixou prazo para que o Poder Público editasse diploma legal específico, a versar sobre o piso nacional dos profissionais do magistério da educação básica.[20]
Assim que, em 17.7.2008 – mesmo com quase 1 (um) ano de atraso em relação ao prazo fixado no sobredito artigo – foi promulgada a Lei nº 11.738/2008, tratando especificamente do piso nacional dos profissionais do magistério básico, e estabelecendo, nesse diapasão, seu conceito legal, seu valor, suas condições de percepção por parte dos destinatários, bem como os mecanismos de implementação a serem observados por parte dos entes federativos.[21]
Todo esse processo, que teve início com as discussões em torno do Plano Nacional de Educação no início da década de 2000 e culminou com a edição da Lei nº 11.738 em 2008, foi marcado pela ação incisiva daqueles movimentos sociais e das entidades sindicais dos docentes. Sem a presença de tais elementos, certamente o debate político no que tange à implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério teria sido consideravelmente esvaziado, senão abandonado.
A atuação dos movimentos sociais na discussão do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério é, portanto, um nítido exemplo de como os movimentos de caráter desintegrador influenciam, de modo legítimo, a comunicação autorreferencial do sistema político.
3.2 – Impactos no subsistema do direito.
A partir do momento em que o Piso Nacional dos Profissionais do Magistério passou a ser previsto em lei, as discussões em torno do tema transcenderam a arena política e ganharam os centros de decisão do sistema parcial do direito, quais sejam, os tribunais. O debate, outrora centrado na conveniência/inconveniência da medida, voltou-se para a verificação da conformidade/desconformidade da Lei nº 11.738/2008 em relação à Constituição Federal, mais precisamente na parte em que esta última confere aos Estados e municípios autonomia para o estabelecimento do regime jurídico de seus servidores públicos, aí incluídos os docentes.
O sistema do direito, que até então havia se limitado a assimilar o conteúdo da Lei nº 11.738/2008 como uma de suas expectativas normativas, foi instado a aferir, de modo autorreferencial, a validade/invalidade do referido diploma legal em relação à norma-ápice do ordenamento jurídico, o que poderia resultar ora em redundância, ora em variação de suas estruturas comunicativas.
O ponto de partida do debate jurídico em torno da validade/invalidade da Lei nº 11.738/2008 foi marcado pela proposição da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.167/DF junto ao Supremo Tribunal Federal por parte dos governadores do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina, do Paraná, do Mato Grosso do Sul e do Ceará, sob a alegação de que o referido diploma federal afigurar-se-ia contrário ao princípio do pacto federativo insculpido nos artigos 1º, caput, 25, 30 e 32 da Constituição Federal.
A propositura da medida judicial em referência fez com que os movimentos sociais voltados para a valorização da educação deslocassem seus focos de atuação para o Supremo Tribunal Federal e passassem a utilizar as estruturas comunicacionais oferecidas pelo sistema funcional do direito para a defesa de suas causas. Nesse sentido, a previsão em abstrato da figura dos amici curiae foi de fundamental importância para que aqueles atores pudessem ingressar legitimamente no debate e contribuir, dessa forma, para a construção jurídica autorreferencial que viria a ser formulada sobre a matéria.[22]
Ao cabo dos debates travados no Supremo Tribunal Federal, a Lei nº 11.738/2008 foi declarada constitucional, sob o entendimento de que a fixação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério nada mais representa senão a concretização das pautas principiológicas da Constituição Federal concernentes à valorização da educação e ao papel do ensino na superação das desigualdades regionais.[23]
Do ponto de vista da Teoria dos Sistemas, pode-se dizer que a decisão do Supremo Tribunal Federal na ADI nº 4.167/DF representou uma variação das expectativas normativas do direito em relação à autonomia dos Estados e municípios e à competência exclusiva dos chefes do Poder Executivo estadual e municipal para dar início ao processo legislativo concernente ao regime jurídico dos servidores de seus respectivos entes federativos.
Com o reconhecimento em torno da legitimidade do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério tal autonomia restou parcialmente reduzida, pois fixou-se que em matéria de educação os preceitos previstos nos artigos 1º, caput, 24, 30 e 32, da Constituição Federal quando lidos em conjunto com as diretrizes educacionais previstas na própria Carta Magna cederão a estes últimos, dado o caráter predominantemente nacional que a Lei Maior conferiu ao tema.
3.4 – Os novos desafios da luta pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério.
A luta pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério não se encerrou com a promulgação da Lei nº 11.738/2008 e com o julgamento da ADI nº 4.167/DF. Pelo contrário, o debate agora está centrado na implementação do referido diploma legal por parte dos entes federativos e na assimilação do conteúdo daquele diploma federal pelos gestores locais.
Nesse cenário, os sistemas de função da política e do direito são novamente instados a digerir o tema (de modo autorreferencial, naturalmente), a fim de reconfigurar suas expectativas cognitivas e normativas à luz das novas manifestações ocorridas em seu ambiente, seja por parte dos movimentos sociais, ou por parte de fenômenos ocorridos em outros sistemas, como, por exemplo, o da economia.
Em concreto, a implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério, com os reajustes anuais estabelecidos pelo art. 5º da Lei nº 11.738/2008, vem encontrando enorme resistência por parte das instâncias locais de governo, mormente porque a reconfiguração das remunerações dos docentes impactará consideravelmente no orçamento dos governos estaduais e das prefeituras municipais.
Nesse cenário, a atuação dos movimentos sociais dedicados à temática da valorização da educação, bem como das entidades sindicais, tem se voltado para a gestão junto aos Poderes Executivo e Legislativo dos entes federativos quando da elaboração e da votação das propostas orçamentárias, no fito de assegurar a dotação das verbas necessárias ao cumprimento efetivo da Lei nº 11.738/2008. Quando tal atuação não basta, a pressão sobre as esferas políticas em referência passa a ser exercida por intermédio da deflagração de greves, que acabam ora por conduzir o Poder Público à mesa de negociações, ora por transferir o debate, novamente, para a esfera judicial.
No que diz respeito ao sistema do direito, os novos desdobramentos da luta pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério vêm sendo instigados pela interpretação reducionista que os Poderes Públicos vêm formulando em torno do sentido e do alcance da Lei nº 11.738/2008 e do entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal na ADI nº 4.167/DF lidos em cotejo com as normas locais pertinentes ao tema.
Dito em outros termos, os gestores públicos vêm se utilizando das legislações locais concernentes ao pessoal docente (planos de carreira, estruturação remuneratória, jornadas de trabalho, etc) para buscar nelas previsões mais específicas que possam contribuir, a seu juízo, para esvaziar as diretrizes abstratas e gerais da Lei Federal nº 11.738/2008. Tem-se como exemplos de tal prática, os artifícios utilizados no sentido de vincular o pagamento integral do Piso Nacional à observância da jornada de trabalho de 40 (quarenta) horas, desconsiderando-se a jornada-padrão da localidade, e de adotar o regime remuneratório de “subsídios” no fito de burlar a necessária vinculação do Piso Nacional ao vencimento básico.
A reiteração de tais práticas Brasil afora têm levado os movimentos sociais – e, mais precisamente, as entidades sindicais dos docentes - a buscarem novamente os tribunais (e, consequentemente, o sistema parcial do direito), para repelir as interpretações restritivas de que têm se valido os gestores locais para elidir os efeitos da Lei nº 11.738/2008 em suas respectivas jurisdições.
Desse modo, o sistema do direito é instado, novamente, a manter ou rever as expectativas normativas concernentes à implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério, dessa vez com ênfase no âmbito local. Vista a questão sob outro ângulo, a utilização de uma ou de outra interpretação por intermédio do código binário lícito/ilícito, fará com que o sentido e o alcance jurídicos que os movimentos sociais pretendem conferir à Lei nº 11.738/2008 e às normas estaduais ou municipais sejam confirmados ou rechaçados.
Pode-se dizer, portanto, que o principal desafio enfrentado pelos movimentos sociais na tarefa de implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério engloba a necessidade de que o código binário do sistema político (governo/oposição) assimile o referido pleito de modo que prevaleça, ao cabo dos embates naturalmente ocorridos em tal seara, a destinação das verbas necessárias para o estrito cumprimento das diretrizes constantes da Lei nº 11.738/2008.
De outro turno, os movimentos sociais encontram-se embrenhados no desafio de valer-se dos elementos comunicativos do sistema parcial do direito com vistas a convencer os tribunais locais acerca da preponderância da interpretação que propõem à Lei Federal nº 11.738/2008 lida em conjunto com as normas estaduais e municipais concernentes ao regime de pessoal.
CONCLUSÃO.
Do que foi exposto, é possível concluir que as diretrizes constitucionais pertinentes ao desenvolvimento dos sistemas oficiais de ensino, lavradas sob a forma de compromisso entre os Poderes Públicos e a sociedade, contribuiu substancialmente para a postura desintegradora (sob o prisma da Teoria dos Sistemas) adotada nas duas últimas décadas pelos movimentos sociais voltados para a valorização da educação.
De fato, a parcela mais significativa de sua atuação a partir de 1988 foi dedicada à gestão junto às instâncias políticas com vistas à implementação das medidas necessárias à concretização daquelas pautas constitucionais, dentre as quais incluía-se a concretização do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério, retirando-as da retórica abstrata e cômoda das “normas programáticas”, a fim de conferir-lhes eficácia plena.
A atuação dos movimentos sociais nesse sentido, contribuiu substancialmente para a reconfiguração autorreferencial das estruturas comunicativas dos sistemas parciais da política e do direito que, através de seus códigos binários, produziram informações próprias a respeito daqueles temas e, desse modo, têm logrado cumprir com suas respectivas funções programáticas nesse particular, quais sejam, a tomada de decisões coletivas a respeito da implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério e a generalização congruente das expectativas normativas que subjazem à Lei nº 11.738/2008 e às normas locais sobre o regime jurídico do pessoal docente.
Ou seja, se anteriormente à atuação dos movimentos sociais em questão o sistema da política não englobava em sua função programática a concretização do art. 206, VIII, da Constituição Federal, agora já o abarca de forma plena. E, de igual modo, se o sistema do direito possuía certas expectativas normativas quanto à prevalência da autonomia dos entes federativos em matéria de pessoal, agora já não mais as possui, ao menos no que concerne às diretrizes educacionais.
Vê-se, desse modo, como os movimentos sociais voltados para a valorização da educação, a integrarem o ambiente dos sistemas sociais da política e do direito, contribuiram de maneira decisiva para a variação autopoiética das expectativas destes últimos, por intermédio da reordenação de suas estruturas comunicativas, e continuam atuando, já que a luta pela implementação do Piso Nacional dos Profissionais do Magistério ainda subsiste em ambas as arenas.
BIBLIOGRAFIA.
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VIEIRA. Oscar Vilhena. Direitos Fundamentais. São Paulo: Malheiros Editores/Fundação Getúlio Vargas, 2006.
Notas
[1] CORSI. Giancarlo; ESPOSITO. Elena; BARALDI. Cláudio. Trad: PÉREZ. Miguel Romero; VILLALOBOS. Carlos. Glosario Sobre la Teoria Social de Niklas Luhmann. Mexico: Iteso/Anthropos/Universidad Iberoamericana, 1996. p. 161.
[2]LUHMANN. Niklas. Introducción a la Teoria de Sistemas. Trad: NAFARRATE. Javier Torres. México: Iteso/Anthropos/Universidad Iberoamericana, 1996. p. 66-70.
[3]Luhmann assinala que “com complexidade queremos dizer que sempre existem mais possibilidades do que se pode realizar.” Em razão disso, exige-se dos sistemas que estes selecionem possibilidades e construam seus conceitos comunicativos a partir daquelas. Há, contudo, o risco inafastável de que as possibilidades escolhidas pelo sistema afigurem-se enganosas. Nisto reside o conceito de “contingência”. Os dois conceitos são sintetizados por Luhmann da seguinte forma: “Em termos práticos, complexidade significa seleção forçada, e contingência significa perigo de desapontamento e necessidade de assumir-se riscos.” LUHMANN. Niklas. Trad: BAYER. Gustavo. Sociologia do Direito, Vol. I. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1983. p. 46.
[4]Idem, p. 47-48.
[5]Idem, p. 56.
[6]É preciso assinalar que para Luhmann:
“O direito não é primariamente um ordenamento coativo, mas sim um alívio para as expectativas. O alívio consiste na disponibilidade de caminhos congruentemente generalizados para as expectativas, significando uma eficiente indiferença inofensiva contra outras possibilidades, que reduz consideravelmente o risco da expectativa contrafática.”
Logo, “a função do direito reside em sua eficiência seletiva, na seleção de expectativas comportamentais que possam ser generalizadas em todas as três dimensões (temporal, comportamental e social). Idem, p. 116-117.
[7] TEUBNER. Gunther. Trad: GÓMES-JARA DIEZ. Carlos. El Derecho como Sistema Autopoiético de la Sociedad Global. Bogotá: Universidad Externado de Colombia, 2005. p. 41-42.
[8] NEVES. Marcelo. Entre Têmis e Leviatã: Uma Relação Difícil. São Paulo: Martins Fontes, 2006. p. 6-7.
[9] CAMPILONGO. Celso Fernandes. Interpretação do Direito e Movimentos Sociais. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 67-69.
[10] Idem, p. 113-117.
[11] A propósito, já vaticinava Antônio de Almeida Oliveira, àquela época, que:
“Sobre ser o princípio da competência e direito do Estado também não pode haver dúvida séria.
O menino precisa adquirir certos conhecimentos, sem os quais não pode preencher seu destino quando homem e cidadão. É essa uma necessidade tão imperiosa como a da alimentação, e que por isso geralmente se considera direito natural do filho para com o pai.
Por outro lado vê-se que nem só o bem do menino se põe em jogo.
É supremo interesse da sociedade que em seu seio não existam homens ignorantes e faltos de educação. Na ignorância e na falta de educação é que reside a fonte da miséria e da desordem, dos crimes e dos vícios de toda a sorte, como é nestes males que estão as principais causas dos perigos e dos desprezos sociais.
Assim é dever do pai instruir o filho e do Estado promover e facilitar o cumprimento do dever do pai.
(…)
É inegável que, se em geral são maus os nossos professores, para isso concorre menos a falta de escolas normais que a ridicularia dos seus ordenados.
Sem esperança de bons proventos ninguém quereria sujeitar-se ao tirocínio da escola normal. Mas com vantajosa retribuição, o ensino público poderia estar nas mãos de homens que, posto não tivessem as habilitações que dão as escolas normais, seriam superiores àqueles que hoje compõem o professorado.
É preciso portanto que depois de estabelecer as escolas normais e as conferências pedagógicas, o Estado procure melhorar a sorte dos professores.
(…)
O professor já pelo seu saber, já pela sua posição, já pela sua influência na sociedade deve ser um modelo de homem de bem e ocupar o primeiro lugar na estima geral. Mas para ele conseguir e conservar esta honra é indispensável, como diz Mr. Rice, que seus serviços sejam retribuídos na proporção do que valem.” OLIVEIRA. Antônio de Almeida. O Ensino Público. Brasília: Senado Federal, 2003. p. 71-223.
[12]AZEVEDO. José Afonso de Mendonça. Elaborando a Constituição Nacional. Edição Fac-Similar. Brasília: Senado Federal, 2004. p. 387-388.
[13] Vide, nesse sentido, o art. 4º da Lei nº 4.330, de 1º.6.1964 e o art. 3º do Decreto-Lei nº 1.632, de 4.8.1978:
“Art. 4º A greve não pode ser exercida pelos funcionários e servidores da união, Estados, Territórios, Municípios e autarquias, salvo se se tratar de serviço industrial e o pessoal não receber remuneração fixada por lei ou estiver amparado pela legislação do trabalho.”
(…)
“Art. 3º. Sem prejuízo das sanções penais cabíveis, o empregado que participar de greve em serviço público ou em atividade essencial referida no artigo 1º incorrerá em falta grave, sujeitando-se às seguintes penalidades, aplicáveis individual ou coletivamente, dentro do prazo de 30 (trinta) dias do reconhecimento do fato, independentemente do inquérito:
I – Advertência;
II – Suspensão de até 30 (trinta) dias;
III – Rescisão do contrato de trabalho, com demissão, por justa causa. “
[14]Nesse sentido, Oscar Vilhena Vieira assinala que:
“A cidadania prevista na Constituição Federal de 1988 “é algo bem mais amplo que o simples direito de votar e ser votado”, pois, “logo no art. 1º de nossa CF a cidadania aparece como fundamento de nossa República e de nosso Estado Democrático de Direito.” Ainda segundo o autor, “a cidadania em sentido amplo deve ser compreendida como o direito de participação não apenas nos canais formais de decisão política, por intermédio dos mecanismos de representação ou de participação direta, como também o direito de participar do processo deliberativo de formação do discurso público no âmbito da sociedade civil. Nesse aspecto, estão diretamente relacionadas ao exercício da cidadania as liberdades de pensamento, consciência, convicção filosófica e política, expressão, manifestação e reunião, protegidas pelo art. 5º da CF, bem como as condições materiais básicas à existência digna, como educação, trabalho, saúde e segurança, asseguradas pelo art. 6º do texto constitucional. Estes direitos constituem o esteio da cidadania e da formação de uma sociedade civil plural, flexível e capaz de criar alternativas para o exercício do Poder.” VIEIRA. Oscar Vilhena. Direitos Fundamentais. São Paulo: Malheiros Editores/Fundação Getúlio Vargas, 2006. p. 627-628.
[15] “Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
I – igualdade de condições para o acesso e permanência na escola.
(…)
VII – garantia de padrão de qualidade”
(…)
“Art. 211. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
(…)
Art. 214. A lei estabelecerá o plano nacional de educação, de duração plurianual, visando à articulação e ao desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis e à integração das ações do Poder Público que conduzam à:
(…)
II – universalização do atendimento escolar;
III – melhoria da qualidade do ensino.”
[16] Nesse sentido, José Luiz Borges Horta assevera que:
“Ao referimo-nos à igualdade educacional, pedra de toque da construção do Estado social de Direito, mantida no Texto de 1988, estamos fazendo menção à base axiológica de todas as grandes medidas tomadas na direção da consolidação do direito à Educação como um direito dotado de plena eficácia social. Sem a presença de tal ´sopro´ igualitarista, perderia sentido o sistema educacional, que exige, por coerência própria, a acessibilidade do aparato educacional do Estado a todos os indivíduos, indistintamente.
(…)
Do ponto de vista sociológico, a decisão constituinte possui grande impacto, uma vez que implica em fixar, aliás como de resto já analisado, um padrão qualitativo suficiente a todos, que terá de ser, portanto, o maior possível.” HORTA. José Luiz Borges. Direito Constitucional da Educação. Belo Horizonte: Decálogo, 2007. p. 129-145.
[17] No que concerne especificamente à interação entre os movimentos sociais de desintegração e o sistema do direito, Celso Fernandes Campilongo salienta que:
“ Movimentos sociais de desintegração introduzem no sistema jurídico conflitos na forma de expectativas normativas jurídicas. Submetem-se à reestruturação de expectativas típicas dos procedimentos judiciais. Não refutam o direito. Querem confirmar se suas pretensões são permitidas ou proibidas, lícitas ou ilícitas, constitucionais ou inconstitucionais. São sistemas de comunicação que convertem conflitos em procedimentos. Esperam do direito igualdade e equilíbrio do procedimento; respeito às diferenças de alternância entre redundância e variação. Tudo isso exige sistema jurídico fechado operacionalmente e aberto cognitivamente, isto é, resistente às pressões contrárias à diferenciação funcional, mas com elevada sensibilidade à conflituosidade social.” CAMPILONGO. Celso Fernandes. Interpretação do Direito e Movimentos Sociais. Rio de Janeiro: Elsevier, 2012. p. 108.
[18] Assim preconizam os itens IV e V do Plano Nacional de Educação de 2001:
“IV – MAGISTÉRIO DA EDUCAÇÃO BÁSICA
10. FORMAÇÃO DOS PROFESSORES E VALORIZAÇÃO DO MAGISTÉRIO.
10.1 Diagnóstico.
A melhoria da qualidade do ensino, que é um dos objetivos centrais do Plano Nacional de Educação, somente poderá ser alcançada se for promovida, ao mesmo tempo, a valorização do magistério. Sem esta, ficam baldados quaisquer esforços para alcançar as metas estabelecidas em cada um dos níveis e modalidades do ensino. Essa valorização só pode ser obtida por meio de uma política global de magistério, a qual implica, simultaneamente:
. a formação profissional inicial;
. as condições de trabalho, salário e carreira;
. A formação continuada.
(…)
10.2. Diretrizes.
A qualificação do pessoal docente se apresenta hoje como um dos maiores desafios para o Plano Nacional de Educação, e o Poder Público precisa se dedicar prioritariamente à solução deste problema. A implementação de políticas públicas de formação inicial e continuada dos profissionais da educação é uma condição e um meio para o avanço científico e tecnológico em nossa sociedade e, portanto, para o desenvolvimento do País, uma vez que a produção do conhecimento e a criação de novas tecnologias dependem do nível e da qualidade da formação das pessoas.
A melhoria da qualidade do ensino, indispensável para assegurar à população brasileira o acesso pleno à cidadania e a inserção nas atividades produtivas que permita a elevação constante do nível de vida, constitui um compromisso da Nação. Este compromisso, no entanto, não poderá ser cumprido sem a valorização do magistério, uma vez que os docentes exercem um papel decisivo no processo educacional.
(…)
V – FINANCIAMENTO E GESTÃO
(…)
11.2. Diretrizes.
(…)
Ao tratar do financiamento da Educação, é preciso reconhecê-la como um valor em si, requisito para o exercício pleno da cidadania, para o desenvolvimento humano e para a melhoria da qualidade de vida da população. A Constituição de 1988 (…) determinou expressamente que a Educação é um direito de todos e dever do Estado e da família (art. 205 CF) devendo ser assegurada com absoluta prioridade ´à criança e ao adolescente (art. 227, caput, CF) pela família, pelo Estado e pela sociedade. Embora a educação tenha outras dimensões relevantes, inclusive a econômica, o fundamento da obrigação do Poder Público de financiá-la é o fato de constituir um direito. Assim, a Educação e seu financiamento não serão tratados neste PNE como um problema econômico, mas como uma questão de cidadania.
(…)
A Constituição Federal preceitua que à União compete exercer as funções redistributiva e supletiva de modo a garantir a equalização de oportunidades educacionais (art. 211, § 1º). Trata-se de dar às crianças real possibilidade de acesso e permanência na escola. (…) A educação deve ser considerada uma prioridade estratégica para um projeto nacional de desenvolvimento que favoreça a superação das desigualdades na distribuição de renda e erradicação da pobreza.”
[19] “Art. 60 (…omissis…)
(…)
III – observadas as garantias estabelecidas nos incisos I, II, III e IV do caput do art. 208 da Constituição Federal e as metas de universalização da educação básica estabelecidas no Plano Nacional de Educação, a lei disporá sobre:
(…)
e) prazo para fixar, em lei específica, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.”
(…)
“Art. 206. O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
(…)
VIII – piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar pública, nos termos de lei federal.”
[20] “Art. 41. O poder público deverá fixar, em lei específica, até 31 de agosto de 2007, piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica.”
[21] Lei nº 11.738/2008 – Artigos 2º e 3º:
“Art. 2O O piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica será de R$ 950,00 (novecentos e cinqüenta reais) mensais, para a formação em nível médio, na modalidade Normal, prevista no art. 62 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional.
§ 1o O piso salarial profissional nacional é o valor abaixo do qual a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios não poderão fixar o vencimento inicial das Carreiras do magistério público da educação básica, para a jornada de, no máximo, 40 (quarenta) horas semanais.
§ 2o Por profissionais do magistério público da educação básica entendem-se aqueles que desempenham as atividades de docência ou as de suporte pedagógico à docência, isto é, direção ou administração, planejamento, inspeção, supervisão, orientação e coordenação educacionais, exercidas no âmbito das unidades escolares de educação básica, em suas diversas etapas e modalidades, com a formação mínima determinada pela legislação federal de diretrizes e bases da educação nacional.
§ 3o Os vencimentos iniciais referentes às demais jornadas de trabalho serão, no mínimo, proporcionais ao valor mencionado no caput deste artigo.
§ 4o Na composição da jornada de trabalho, observar-se-á o limite máximo de 2/3 (dois terços) da carga horária para o desempenho das atividades de interação com os educandos.
§ 5o As disposições relativas ao piso salarial de que trata esta Lei serão aplicadas a todas as aposentadorias e pensões dos profissionais do magistério público da educação básica alcançadas pelo art. 7o da Emenda Constitucional no 41, de 19 de dezembro de 2003, e pela Emenda Constitucional nº 47, de 5 de julho de 2005.
Art. 3O O valor de que trata o art. 2o desta Lei passará a vigorar a partir de 1o de janeiro de 2008, e sua integralização, como vencimento inicial das Carreiras dos profissionais da educação básica pública, pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios será feita de forma progressiva e proporcional, observado o seguinte:
I – VETADO;
II – a partir de 1o de janeiro de 2009, acréscimo de 2/3 (dois terços) da diferença entre o valor referido no art. 2o desta Lei, atualizado na forma do art. 5o desta Lei, e o vencimento inicial da Carreira vigente;
III – a integralização do valor de que trata o art. 2o desta Lei, atualizado na forma do art. 5o desta Lei, dar-se-á a partir de 1o de janeiro de 2010, com o acréscimo da diferença remanescente.
§ 1o A integralização de que trata o caput deste artigo poderá ser antecipada a qualquer tempo pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
§ 2o Até 31 de dezembro de 2009, admitir-se-á que o piso salarial profissional nacional compreenda vantagens pecuniárias, pagas a qualquer título, nos casos em que a aplicação do disposto neste artigo resulte em valor inferior ao de que trata o art. 2o desta Lei, sendo resguardadas as vantagens daqueles que percebam valores acima do referido nesta Lei.”
[22] Vide, nesse sentido:
HÄBERLE. Peter. Trad: MENDES. Gilmar Ferreira. A Sociedade Aberta dos Intérpretes da Constituição. Porto Alegre: Segio Antonio Fabris, 1997.
[23] “Ementa: CONSTITUCIONAL. FINANCEIRO. PACTO FEDERATIVO E REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIA. PISO NACIONAL PARA OS PROFESSORES DA EDUCAÇÃO BÁSICA. CONCEITO DE PISO: VENCIMENTO OU REMUNERAÇÃO GLOBAL. RISCOS FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO. JORNADA DE TRABALHO: FIXAÇÃO DO TEMPO MÍNIMO PARA DEDICAÇÃO A ATIVIDADES EXTRACLASSE EM 1/3 DA JORNADA. ARTS. 2º, §§ 1º E 4º, 3º, CAPUT, II E III E 8º, TODOS DA LEI 11.738/2008. CONSTITUCIONALIDADE. PERDA PARCIAL DE OBJETO. 1. Perda parcial do objeto desta ação direta de inconstitucionalidade, na medida em que o cronograma de aplicação escalonada do piso de vencimento dos professores da educação básica se exauriu (arts. 3º e 8º da Lei 11.738/2008). 2. É constitucional a norma geral federal que fixou o piso salarial dos professores do ensino médio com base no vencimento, e não na remuneração global. Competência da União para dispor sobre normas gerais relativas ao piso de vencimento dos professores da educação básica, de modo a utilizá-lo como mecanismo de fomento ao sistema educacional e de valorização profissional, e não apenas como instrumento de proteção mínima ao trabalhador. 3. É constitucional a norma geral federal que reserva o percentual mínimo de 1/3 da carga horária dos docentes da educação básica para dedicação às atividades extraclasse. Ação direta de inconstitucionalidade julgada improcedente. Perda de objeto declarada em relação aos arts. 3º e 8º da Lei 11.738/2008.” BRASIL: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 4.167/DF. RELATOR: Min. Joaquim Barbosa. Plenário. DJ: 24.8.2011.
Referência do artigo:
EBERT, Paulo Roberto Lemgruber. A luta pela implantação do piso nacional dos profissionais do magistério. Um exemplo de interação entre os movimentos sociais e os subsistemas sociais do direito e da política. Jus Navigandi, Teresina, ano 17, n. 3288, 2 jul. 2012 . Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/22124>. Acesso em: 29 jul. 2013.
