A municipalização do ensino. considerações quanto aos aspectos legais e administra-tivos que envolvem o procedimento

1. A Utilização do Termo Municipalização

        Primeiramente, deve registrar-se que o termo “municipalização” inexiste no ordenamento jurídico vigente. Trata-se de uma expressão utilizada popularmente para denominar a transferência das atividades educacionais do Estado para o Município. Daí a origem da expressão, que é usada para a identificação do procedimento.  

        Com o presente trabalho, pretende-se analisar o processo onde os Estados transferem aos Municípios suas atividades educacionais, dando especial ênfase aos aspectos jurídicos de sua realização e as implicações legais e administrativas decorrentes desta transferência. 

        A Constituição Federal não refere a expressão municipalização; apenas assegura o regime de colaboração entre os entes, como um instrumento para organização dos sistemas educacionais e de garantia de universalização do ensino obrigatório. Muito embora a expressão não exista formalmente no texto legal, é amplamente empregada por todos que tratam do tema.

        Na realidade, o termo não é o mais adequado, mas é largamente utilizado para indicar os processos de descentralização das políticas educacionais, de transferência das atividades educativas ou da instituição de um sistema de ensino em regime de cooperação. 

        Autores e estudiosos do tema referem-se ao processo em questão como “municipalização”. Utilizam a palavra para identificar o conjunto de atos pelo qual o Estado transfere ao Município as atividades educacionais de sua competência ou, ainda, para definir o pacto de colaboração que fazem os entes, com a finalidade de assegurar o desenvolvimento de determinadas atividades de ensino.

        O Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, através da Informação nº 006/2006, que trata da Municipalização de escola estadual, da cedência dos professores estaduais ao Município e da possibilidade de gastos com a parcela dos 60% do FUNDEF[ 1 ], traz importantes referências no que tange à definição do procedimento e às responsabilidades assumidas por cada ente federativo:

[...] os Municípios gaúchos poderiam, legalmente, celebrar convênios com a finalidade de regular o regime de colaboração “para a transferência mútua de matrículas, de recursos financeiros e de recursos humanos e materiais”, em cujo instrumento ficariam previstas as responsabilidades de cada partícipe, conforme os interesses comuns objetivados. 

A municipalização da escola estadual trará como decorrência a administração da mesma por parte do Município. E como o vínculo funcional dos professores estaduais, por óbvio, continuará com o Estado, necessário se faz verificarmos o amparo legal para que eles atuem em estabelecimento de ensino administrado pelo Município.[ 2 ]

         O trecho transcrito dá uma clara noção do que é a municipalização em termos práticos e da responsabilidade que é transferida ao Município quando implementado o termo de cooperação.

2. A Legislação Vigente e as Previsões acerca do Regime Cooperativo 

        O texto Constitucional garante aos entes federativos a possibilidade de criarem formas de colaboração para organização de seus sistemas de ensino. Dispõe a Carta Constitucional:

Art. 30. Compete aos Municípios:

VI – manter com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;

[...]

Art. 211. A União, os Estados o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino:

[...]

§ 4º Na organização de seus sistemas de ensino, os Estados e os Municípios definirão formas de colaboração, de modo a assegurar a universalidade do ensino obrigatório. 

Recentemente, a Medida Provisória nº 339, de 28 de dezembro de 2006, já convertida na Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, trouxe previsão expressa  acerca do que dispõe o § 4º do art. 211 da Constituição Federal. A nova Lei dispôs, em seu artigo 18, sobre a possibilidade de Estados e Municípios celebrarem convênios para a transferência de alunos, recursos humanos, materiais e encargos financeiros, acompanhados da transferência imediata de recursos financeiros correspondentes ao número de matrículas assumidos pelo ente federado.

Nesse sentido, a municipalização pode ser definida como o processo de transferência dos serviços públicos de educação, que são originariamente de responsabilidade do Estado, para o Município.  O que tem ocorrido na maioria das vezes é a transferência dos serviços de educação relativos ao ensino fundamental, situação que tem sido denominada como “municipalização do ensino fundamental”. 

 Em outras palavras, é um processo pelo qual o Estado transfere ao Município a execução das atividades de ensino de uma ou mais escolas, ou mesmo de uma etapa da educação escolar, como é o caso do ensino fundamental. Efetivando-se essa transferência, a Administração Municipal passa a executar a atividade educacional que antes era desenvolvida pelo ente Estadual. 

Observe-se, no entanto, que o art. 18 da Lei nº 11.494/07 não trata exclusivamente do atendimento dos alunos; fala também da transferência de recursos humanos, materiais e financeiros correspondentes. Portanto, a municipalização não se restringe à transferência de atividades educacionais de um ente para o outro ou ao atendimento dos alunos envolvidos no processo. Trata-se de um pacto bilateral que deve trazer a previsão dos recursos correspondentes para a execução das atividades assumidas.

Alguns entendem que a municipalização decorre do processo de reforma e descentralização da gestão política dos sistemas de ensino, tendência que já existia, mas que encontrou respaldo definitivo com a promulgação da Constituição Federal de 1988 e a edição da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, Lei das Diretrizes e Bases da Educação Nacional.      

[...] O processo de elaboração da nova CF, de 1988, será então inspirada por aquela idéia de associação entre descentralização e a democratização, daí emergindo um modelo de Federação descentralizado, com aspectos singulares, como o referente à explicitação do Município como ente federado no próprio texto Constitucional. (KUGELMAS; SOLA, 1999).
[...]

[...] Conforme anteriormente enfatizado, esta CF dispôs, pela primeira vez, sobre a organização dos sistemas municipais de ensino ao lado dos sistemas federal e estadual (já existentes), deliberando ainda sobre o Regime de Colaboração, matéria que veio a ser regulamentada pela Lei nº 9.394/96 ( a nova LDB).

No capítulo da CF, de 1988, referentes à educação vão se criar as condições necessárias para que a nova LDB viesse a assumir o conceito de sistema único de Educação Básica (Artigo nº 21). A proposta do compartilhamento do poder e da autonomia relativa dos entes federados adotada por esta CF é expresso em seu ordenamento jurídico, que define a forma federativa (27 Estados e mais de 5.500 Municípios), com o recorde de uma concepção tipicamente cooperativa (CURY, 2000).[ 3 ] 

         Portanto, somente com a Constituição de 1988 a tese da descentralização das políticas educacionais encontrou respaldo legal definitivo para sua efetivação. De maneira inédita no ordenamento jurídico brasileiro, a Carta Magna contemplou a possibilidade de os sistemas de ensino dos entes federativos serem organizados em regime de colaboração[ 4 ], definindo, assim, uma maior autonomia aos Municípios no campo da estruturação e organização dos serviços educacionais, o que veio a ser confirmado com as disposições trazidas pela LDB[ 5 ].

          Sobre a questão, mais uma vez, vale citar a doutrina de BELLO:
[...] a CF de 1988, possibilitou aos Municípios criarem seus próprios sistemas de ensino, atribuindo aos mesmos autonomia relativa na formulação de políticas educacionais, em específico para a Educação Infantil e o Ensino Fundamental, uma vez que, até então, a esfera municipal detinha, apenas, sistema administrativo.

Assim, com aquela CF, foi facultado aos Municípios o direito de emitir normas e a estabelecer políticas, viabilizando, com isto, a implantação do Regime de Colaboração e não mais a manutenção de relações hierárquicas entre  as três esferas políticas de poder (União, Estados e Municípios), pelo menos no âmbito da lei. Em que pese a importância da CF nesta matéria, é importante sublinhar que definição clara de competência dos Municípios para a instituição de seus próprios sistemas de ensino decorre mais das definições da LDB (Lei nº 9.394/96), do que naquela Constituição (SAVIANI, 1999). De um modo ou de outro, em face da atribuição de maior autonomia aos Municípios, estes se viram diante de desafios concernentes à: participação no Regime de Colaboração, de forma solidária, junto aos Estados e à União; previsão da educação municipal, enquanto capítulo específico, na formulação de suas Leis Orgânicas (LOs); elaboração dos Planos Municipais de Educação (PMEs); constituição de seus Conselhos de Educação e também de Acompanhamento e Controle Social, dimensões a seguir tratadas.[ 6 ] 

           O regime de colaboração baseia-se, fundamentalmente, no sistema federativo de organização do Estado, onde as bases normativas necessárias para efetivação do federalismo cooperativo estão previstas na Constituição Federal. Em matéria de ordenamento social, existe previsão de cooperação entre as entidades políticas da federação para o desenvolvimento das ações sociais, dos serviços públicos de saúde e de educação (arts. 23. § único, 30, VI, 195, § 10, 198, § 3º, II, 204,I e 211). 

         Em decorrência do princípio constitucional da autonomia municipal (CF art. 29), da forma de organização federativa do Estado e da idéia de cooperação e colaboração entre os entes, mais especificamente no que tange à instituição e efetivação dos sistemas de ensino (CF art. 211), decorrem algumas ações possíveis e, por vezes até necessárias, de serem realizadas conjuntamente, tais como: a divisão de responsabilidades pela oferta do ensino fundamental; o planejamento educacional (planos de educação e censos escolares); a constituição de Conselhos com representação popular; enfim, quaisquer atividades ou ações que se façam necessárias para efetivação da universalização do ensino obrigatório, para a garantia do direito à educação e para elevação do padrão de qualidade.

3. As Responsabilidades de Estados e Municípios em Relação à Educação

         Em relação à Educação, a Constituição (art. 211, §§ 2º e 3º) atribui ao Município a competência e a obrigação de atuar prioritariamente nos níveis da educação infantil e do ensino fundamental, enquanto que, ao Estado, foi determinada a responsabilidade de atuação no ensino fundamental e no ensino médio.

         No que diz respeito ao ensino fundamental especificamente, foi prevista a atuação concorrente de Estados e Municípios, muito embora tenha ficado a cargo destes a atuação prioritária nesse nível da educação básica.

         Não obstante a competência concorrente determinada para o ensino fundamental e a definição da área de atuação prioritária dos Municípios, a Constituição Federal previu a cooperação específica entre os entes federativos, com vistas à universalização do ensino obrigatório. 

         Vale esclarecer que o ensino fundamental é a única etapa da educação básica obrigatória ao educando em idade escolar. Os demais níveis (educação infantil e ensino médio) não possuem matrícula obrigatória. Portanto, para efetivação e oferta do ensino fundamental, pode haver cooperação entre os entes, quando assim se fizer necessário e viável. 

         A doutrina de SOUZA (2006) traz referências importantes sobre a cooperação entre Estados e Municípios nas atividades educacionais, cuja transcrição é útil ao entendimento da matéria analisada: 

Da breve análise sistemática e teleológica das normas constitucionais e infraconstitucionais mencionadas, é possível extrair que os serviços de educação, em especial os afetos ao ensino fundamental, são indispensáveis à dignidade constitucional da pessoa humana (CF/88, art. 3º, I), constituem direito subjetivo público difuso essencial dos cidadãos (CF/88, art. 6º, caput c/c art. 208,§ 1º), devem ser prestados fundamentalmente pelos estados e municípios (CF/88, arts. 205 a 214), com atuação prioritária dos municípios, dentro do regime de cooperação traçado na Constituição e nas leis (CF/88, art. 30,VI c/c art. 211, § 4º), como decorrência do princípio federativo brasileiro (CF/88, art.18,caput).

A cooperação entre estados e municípios, como sustentado, é medida constitucional de grande prudência, tendo em vista a já ressaltada assimetria fática e jurídica existente entre os diversos entes políticos da federação, em especial os municípios, conforme nos dá notícia o abalizado magistério de DIRCÊO TORRECILAS RAMOS, daí a opção constitucional pelo federalismo de cooperação.[ 7 ]

         Ainda em relação à área de competência de Estados e Municípios, cabe citar as disposições da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, Lei nº 9.394/96, a qual define:

Art. 10. Os Estados incumbir-se-ão de: 
[...]

VI – assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio.
[...]

Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de:
[...]

V – oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acima dos percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. (grifado)

         Sendo assim, ao pensar em aceitar um termo de colaboração ou mesmo em efetivar a municipalização de uma escola estadual, o Município deverá observar com atenção o que dispõe o inciso V do art. 11 da LDB, uma vez que a possibilidade de investir em níveis de ensino diversos de sua área de competência, como é o caso do ensino médio, por exemplo, depende diretamente da comprovação do que exige o dispositivo.

4. A Formalização da Municipalização ou do Sistema de Cooperação entre os Entes

         Importante esclarecer que a municipalização não é uma imposição ou uma obrigação legal; é uma possibilidade que depende de um ajuste prévio e formal a ser realizado entre Estado e Município. A efetivação desse processo deve ser formal e bilateral, ou seja, imprescinde de comum acordo e pressupõe a concordância em relação aos termos e condições em que se dará a transferência pretendida. 

         É necessário um estudo prévio das necessidades e viabilidades deste procedimento, bem como a formalização de um instrumento jurídico entre as partes, no qual se farão constar os termos desse pacto, em especial as obrigações assumidas pelas partes, mas, principalmente a questão do repasse de recursos, formas de transferência, períodos, prazo de duração da municipalização e outras especificidades. 

         Cabe, ainda, atentar para que o ajuste estabeleça o repasse de recursos em quantidades suficientes para o financiamento e/ou custeio das atividades que estão sendo transferidas para sua responsabilidade.

         É indicado aos Municípios que, antes de efetivarem a sua opção pela municipalização, realizem ampla negociação com o Sistema Estadual de Ensino, e se possível for e entenderem conveniente e necessário, envolvam a União para discutir a forma do regime de colaboração que será instaurado no momento de sua escolha.

         O estudo prévio e a formalização de um termo justo e coerente, em especial para o Município, que assumirá a responsabilidade pela execução dos serviços de educação, é aspecto que deve ser encarado com a máxima seriedade e preocupação, pois há relatos de casos onde o ente municipal não obteve a percepção de recursos financeiros suficientes para a execução das atividades que assumiu, tendo de arcar com as despesas oriundas da situação que foi criada. 

         Além do estudo preliminar, cabe ao administrador motivar a opção pela municipalização dos serviços públicos de educação, justificando o interesse, a necessidade e a viabilidade de tal procedimento ser realizado.  

         Como já referido anteriormente, a municipalização requer a celebração de um instrumento de acordo entre as partes. Tem-se notícia, através da doutrina de alguns artigos, que um dos instrumentos utilizados para a formalização da municipalização do ensino tem sido o convênio:

No tema, dentre os instrumentos de parceria possíveis, as opções político-administrativas adotadas por alguns estados e municípios brasileiros têm sido a via dos convênios administrativos disciplinados genericamente pela lei geral de Licitações e Contratações Administrativas (Lei nº 8.666/93, art. 116) [...]

Nesse contexto, os convênios administrativos se apresentam como verdadeiros instrumentos da atividade regulatória dos estados e municípios para a regulação dos serviços públicos afetos ao ensino fundamental, sendo o espaço normativo próprio para a disciplina das diversificadas questões, inclusive as de natureza técnica, com vistas à eficiência na prestação dos serviços educacionais. [ 8 ]

         A celebração de termos de convênio, onde o Estado se comprometa a repassar recursos para o Município depende, ainda, da observância e do atendimento de diversos preceitos legais, em especial o art. 116 da Lei nº 8.666/93 e das disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal. Necessário, também, a prévia elaboração de plano de trabalho e do plano de aplicação financeira, conforme preceitua o art. 116, § 1º, incs. I, IV e V, da Lei 8.666/93.

         No plano de trabalho deverão estar definidos, entre outros e em especial a quantificação e periodicidade dos repasses de recursos financeiros a serem efetuados pelo Estado, a fim de minimizar os inconvenientes que costumam ocorrer em relação a outros convênios, tais como o transporte escolar e execução da merenda escolar, isso apenas para ficar na exemplificação no campo da educação.

         Seria de bom alvitre, inclusive, que a União figurasse como partícipe ou, no mínimo como interveniente, para assegurar, por exemplo, o repasse ao Município, dos valores que, originariamente, deveriam ser dirigidos ao Estado. Cabe, inclusive, levantar a possibilidade de que o termo de convênio autorize expressamente que os alunos matriculados na escola municipalizada (de educação infantil /ou ensino fundamental) sejam computados no censo escolar do INEP[ 9 ], para fins de distribuição e recebimento do FUNDEB por parte do Município.  

         Dessa forma, ao assumir a matrícula dos alunos de uma escola estadual, juntamente com todas as atividades desenvolvidas por essa instituição de ensino, o Município deve assegurar-se do recebimento dos recursos correspondentes a essas matrículas, e uma solução justa e viável é que estes discentes passem a ser computados como alunos municipais (e realmente o são), para fins de percepção do FUNDEB. 

         Oportuno lembrar que, uma vez assumida a “municipalização” de uma ou mais escolas, ainda que por meio de convênio e de forma transitória, o retorno à situação anterior, isto é, a “devolução” da escola à administração do Estado é questão delicada e de difícil execução. Se o Estado alegar impossibilidade de reassumir suas obrigações, o Município será forçado a manter-se à testa da escola, forte no princípio da continuidade dos serviços públicos instalados. O retorno à situação anterior somente poderia vir a ser desconstituído, em tese, então, na via judicial, porém durante toda a tramitação do processo o Município continuaria obrigado à prestação do serviço.

Como no processo de municipalização, o Estado realizará transferência de recursos ao Município, faz-se necessária a pré-existência de Lei Estadual autorizativa.

Em primeiro lugar, a possibilidade de repasse direto dos recursos financeiros dos estados aos municípios deve estar disciplinada em lei e concretizada em pacto administrativo bilateral firmado entre estados e os municípios, de modo que se dê efetividade ao disposto no art. 211, § 4º da CF/88.

Em segundo lugar, por se tratar de transferência voluntária de recursos estaduais aos municípios, há de se observar as cautelas prudenciais da LC nº 101/2000, em especial seu art. 25.[ 10 ]

No Estado do Rio Grande do Sul, encontra-se a Lei Estadual de nº 11.126, de 9 de fevereiro de 1998, que, entre outros temas, dispõe sobre os mecanismos de parceria e colaboração no ensino público. Entre as normas dispostas pela Lei, vale citar:

Art. 1º - Fica implantado, no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, o Plano de Desenvolvimento e Valorização do Ensino Público Estadual, com a finalidade de promover e incentivar, com a colaboração da sociedade e dos municípios, o pleno desenvolvimento da pessoa, o seu preparo para o exercício da cidadania e a sua qualificação para o trabalho, mediante:
[...]

IV – a instituição de formas de colaboração com os municípios, a oferta do ensino fundamental, as quais deverão assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis entre Estado e municípios;
[...]

Art. 5º - Fica autorizada a adoção de mecanismos de parceria e colaboração, visando à otimização dos recursos humanos, materiais e financeiros, bem como ao compartilhamento de fontes de financiamento, para o atendimento da rede de ensino público do Estado, mediante:

I – convênios de colaboração a serem celebrados entre Estado e municípios, de acordo com o parágrafo 4º do artigo 211 da Constituição Federal;
[...]

Art. 6º - Os convênios referidos no inciso I do artigo 5º serão celebrados com a finalidade de regular o regime de colaboração entre Estado e municípios para transferência mútua de matrículas, de recursos financeiros e de encargos com recursos humanos e materiais, no âmbito das respectivas redes de ensino fundamental.
[...]

§2º Os convênios de colaboração, quando voltados para a municipalização dos estabelecimentos estaduais de ensino fundamental, deverão prever o ressarcimento ao Estado das despesas decorrentes com seus recursos humanos, ficando os municípios igualmente responsáveis pelas despesas decorrentes da manutenção e dos investimentos dos referidos estabelecimentos.

§3º Os municípios que assumirem estabelecimentos estaduais de ensino fundamental igualmente responsabilizar-se-ão pela reposição dos recursos humanos necessários ao pleno funcionamento dos mesmos, à medida que houver vagas em virtude de aposentadoria ou afastamento de professores e servidores estaduais, bem como pela designação da Direção das Escolas, após a sua vacância. (grifado)

         O art. 57, § 3º, da Lei de Licitações, veda a celebração de contratos administrativos por prazo indeterminado, o que se aplica aos convênios também. Portanto, resta impossibilitada a realização de convênios que tenham por finalidade a municipalização do ensino, onde o prazo de duração não esteja expressamente determinado.

         Vindo o Município a celebrar convênio para a assunção de uma ou mais escolas do Estado, é da essência do ajuste que seja imitido na posse dos bens respectivos, sem que seja necessária a formalização de algum outro pacto, bastando que as cláusulas e condições do uso dos bens estejam previamente reguladas no instrumento do convênio. Não obstante essa possibilidade, tem-se conhecimento de que o Estado faz questão de celebrar termo de cessão de uso dos bens, o que nada acresce ou diminui em relação ao principal, não trazendo, portanto, qualquer prejuízo ao ente Municipal.

         Um outro aspecto que deve ser levado em conta pelo Município é a necessidade da ampliação de seu quadro de pessoal para o atendimento decorrente do aumento da demanda no ensino local. É possível e viável que o Estado faça a cedência de servidores ao Município, para que esses desempenhem as atividades necessárias à manutenção e desenvolvimento das atividades transferidas. Necessário, no entanto, que o termo de convênio disponha sobre tal possibilidade, inclusive indicando à conta de quem correrá o ônus[ 11 ] dessa cedência. A Lei Estadual já indicada prevê que o ônus da remuneração dos servidores estaduais cedidos será do Município, a quem caberá ressarcir o Estado pelos gastos com a remuneração desse pessoal.

         Uma alternativa que parece mais viável e prática é do próprio Município incluir os servidores que lhe foram disponibilizados na sua folha de pagamento. Assim, responsabilizar-se-ia diretamente pelo pessoal cedido e não haveria o que ressarcir ao Estado. É fundamental que o termo de convênio traga a especificação de tal possibilidade.

5. A Abrangência da Municipalização –

Definições e Formas em Relação aos Níveis da Educação Escolar, às Instituições de Ensino Municipalizadas e/ou ao Período de Duração do Processo.

         Feitas as considerações gerais sobre o tema, parece necessário, ainda, que se adentre alguns aspectos mais específicos e diretamente relacionados ao processo de “Municipalização”, tais como suas formas, definições e níveis de efetivação. 

         Até aqui se tem falado em “Municipalização”, caracterizando-se a expressão através de um conceito de pouca determinação, haja vista que não se encontra no ordenamento jurídico positivo a metodologia e os limites dessa “transferência das atividades educacionais do Estado para o Município.” 

         A partir dessas considerações, cabe fazer uma diferenciação quanto à área de abrangência ou extensão do processo de municipalização, identificando algumas situações específicas que podem decorrer de tal possibilidade. Para facilitar o entendimento, definem-se três hipóteses, nominando-as de a) municipalização doensino, b)municipalização de um nível ou etapa da educação básica e c) municipalização deescola.

         A municipalização do ensino consistiria na hipótese de o Estado transferir ao Município as atividades de toda a sua rede, entregando ao ente municipal toda a estrutura física e logística das escolas estaduais, situadas em sua circunscrição geográfica.  Nesse caso, o termo a ser ajustado entre os entes deve prever que todos os recursos oriundos de transferências constitucionais e legais passem diretamente ao Município.

         Na municipalização de um nível ou etapa da educação básica, a transferência das atividades educacionais seria relativa a um ou mais dos níveis que compõem a educação escolar básica (educação infantil, ensino fundamental e ensino médio), transferindo-se, assim, as escolas ou instituições de ensino correspondentes. 

         Na municipalização de escola(s), a transferência é específica de um ou mais destes órgãos. 
         Na municipalização da escola, não é relevante qual o nível de ensino desenvolvido no órgão escolar, bastando que o convênio a ser celebrado estabeleça as cláusulas e condições do ajuste e, se for o caso, atenda ao disposto no art. 62, da Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal e o art. 11, inc. V, da LDB.

         Quanto ao aspecto da duração da transferência pretendida com a municipalização, pode-se chegar a duas outras classificações: a) definitiva ou permanente e b) temporária, a saber:

         a) A municipalização definitiva ou permanente: seria a transferência para  o Município, em caráter permanente,  de todo o ensino, de um nível da educação escolar ou de uma ou mais escolas, o que implicaria a transferência definitiva dos bens patrimoniais que compõem as unidades escolares. 
        
Esses procedimentos, pelo seu caráter irrevogável e, portanto definitivo, implicariam  autorização da Assembléia Legislativa e aceitação do Município, também precedida de autorização legislativa local, não sem antes serem observadas todas as regras relativas ao impacto orçamentário e financeiro da obrigação a ser assumida e a compatibilidade do  Plano Plurianual – PPA e Lei de Diretrizes Orçamentária - LDO.
        
Cabe registrar, no entanto, que a transferência definitiva parece difícil de ser aceita juridicamente, porque, dependendo da forma em que for realizada, pode vir  a ferir o regime de cooperação e colaboração entre os entes, instituído pela Constituição Federal, além, é claro, de afrontar a distribuição de competências indicada pela Lei Maior. 
        
O Estado possui atribuições e competências delimitadas pela Carta Magna e não pode utilizar a municipalização ou um pacto de colaboração para desincumbir-se definitiva e totalmente das obrigações que lhe são afetas originariamente. 
        
É até possível pensar-se em uma municipalização definitiva de ensino, desde que reste preservado o caráter de colaboração e cooperação entre os entes, mas jamais para formalizar um processo de “desresponsabilização” absoluto.
        
A municipalização definitiva em relação à educação infantil, por exemplo, é defensável, parece coerente e encontra respaldo na legislação vigente, uma vez que esse nível escolar é atribuição constitucional do Município. No entanto, não parece razoável a municipalização permanente do ensino fundamental, haja vista que esse nível de ensino, muito embora seja prioridade da atividade municipal, também é de competência e responsabilidade do Estado. E é necessário lembrar, mais uma vez, que a municipalização é instrumento para a efetivação da cooperação entre os entes, e não de transferência ou desincumbência de responsabilidades. 

Já o ensino médio é área de competência prioritária do Estado, sendo possível, ainda assim, a municipalização deste nível. No entanto, em razão da atribuição constitucional que possui o ente estatal, não parece razoável juridicamente a possibilidade de municipalização definitiva. 

Portanto, parece pouco provável a existência de viabilidade para a municipalização do ensino médio porque, a esse nível de ensino, a Constituição da República reservou a competência aos Estados-Membros. Ademais, o Estado possui atribuições e competências delimitadas pela Carta Magna e não pode utilizar a municipalização para desincumbir-se, definitivamente, daquelas que lhe são afetas originariamente, porque fere o regime de cooperação e colaboração entre os entes, instituído pela Constituição Federal.

Ainda que seja possível a atuação do Município no nível médio[ 12 ], está deverá ocorrer de forma supletiva e somente na hipótese de estar, de forma inequívoca, comprovado o integral atendimento das necessidades do ensino fundamental, o que, diga-se, é tarefa extremamente difícil.

         b) a municipalização temporária seria a transferência de todo o ensino, de um nível da educação escolar ou de uma ou mais escolas, em caráter temporário ou determinado. 

Todos esses aspectos devem ser definidos no instrumento a ser composto entre as partes, lembrando que o objetivo da chamada municipalização é o exercício do regime de colaboração como garantia da universalização do ensino obrigatório, e não a desincumbência de obrigações por parte do Estado.

6. As Críticas à Municipalização

         Alguns educadores, ao escreverem sobre o tema, tecem críticas à municipalização, no sentido de que o processo tem se prestado, muitas vezes, a uma exclusiva desresponsabilização financeira e administrativa do ente estadual, ou seja, ao invés de promover a universalização do ensino através de ações de cooperação e colaboração conjunta, resume-se a transferir para o Município as obrigações que originariamente são do Estado. Situação que, muitas vezes, agrava-se em razão de que os valores previstos para o repasse financeiro são insuficientes para a cobertura de todas as atividades que serão realizadas pela municipalidade. 

Os fatos relacionados acima por Mendonça (2000), indicam que pela total precariedade de recursos encaminhados aos municípios, a descentralização financeira, ao contrário de promover a democratização, tem funcionado como fator agravante dos problemas, quando deveria ajudar a solucioná-los. O que acaba ocorrendo na maioria dos casos é a administração da escassez e o fato de que a escola está na ponta do sistema, e é tida como autônoma obriga-a a decidir sobre a sua própria privação, isentando o Estado desse desconfortável ônus. 

[...]
Portanto, ao final deste texto, se reitera a tese aqui defendida de que o que ocorre historicamente na educação brasileira é a descentralização do ensino do menos importante, a educação da maioria da população, que cada vez mais fica sob a responsabilidade do ente da federação mais frágil em sua arrecadação orçamentária, portanto, em sua imensa maioria, dependente das transferências constitucionais da União e dos Estados.

[...]
E, neste sentido indica-se que a constituição dos Sistemas Municipais de Ensino pode ou não colaborar para a democratização do ensino, mas que em sua grande maioria os Municípios possuem uma situação extremamente precária, tanto financeiramente, como também de competência técnica e compromisso político, o que dificulta sobremaneira a sua implementação.

No entanto, a constituição dos Sistemas Municipais de Ensino, pelo menos pelo que nos revelou os dados das entrevistas realizadas e a experiência até então possível de ser verificada no estado do Paraná, indica que não necessariamente constitua-se em avanço, mas sim, que apesar de serem apresentados como mecanismos democráticos, é preciso advertir, podem estar se efetivando, mais como instrumento de transferência de competências e responsabilidades da esfera central para as municipais, pois como vimos ao longo do texto essa é uma característica da política educacional brasileira, que cada vez mais é acentuada.

Portanto, afirmar contraditoriamente a possibilidade de avanço no processo democrático que reside na constituição dos Sistemas Municipais de Ensino e, especialmente, dos Conselhos Municipais de Educação, neste momento histórico, é possível, somente, se a direção do processo tiver por finalidade primeira a abertura de espaços para a participação da sociedade nas decisões educacionais, mas com um objetivo maior, a longo prazo, a possibilidade da retirada do controle do poder do Estado e sua assunção pela sociedade.

Tal política educacional está orientada por princípios neoliberais de redução do Estado às suas funções mínimas, que têm se caracterizado, ao contrário do que é divulgado (descentralização do ensino), por práticas desconcentradoras (que se caracterizam por uma limitada forma de distribuição de poderes, ou seja, as decisões são tomadas pelos órgãos centrais e, cabe aos órgãos locais, municipais ou estaduais, a sua execução), e não descentralizadoras (política que proporciona definições locais, municipais ou estaduais, acompanhadas de todos os recursos necessários à sua execução).

Para finalizar, longe de querer oferecer um receituário, somente é preciso lembrar que cabe aos Municípios fazerem a escolha de uma das opções indicadas pela LDB: constituírem o seu sistema próprio; integrar-se ao sistema estadual de ensino; ou constituir com ele um sistema único de educação básica. [ 13 ] (grifado)

        
Na área da educação, outras experiências de municipalização já foram realizadas, como é o caso da merenda e do transporte escolar. E vale lembrar que os Municípios que assumiram tal responsabilidade têm enfrentado reiterados problemas com relação ao repasse de recursos para o custeio das obrigações assumidas, seja pelo valor insuficiente que foi pactuado, seja pelo atraso nas transferências. 

7. Considerações Finais
          
Por fim, vale chamar a atenção para dois outros aspectos importantes na realização do convênio de municipalização do ensino:

1º)     O Município não possui a obrigação de firmar o convênio para a municipalização das escolas estaduais ou níveis de ensino, mas uma vez o fazendo, assume a responsabilidade pelo desempenho das atividades de ensino desenvolvidas naquela unidade escolar, nos termos definidos pelo instrumento.

Feita a leitura das disposições constitucionais e da LDB, referentemente à possibilidade de cooperação e colaboração na instituição dos sistemas de ensino, cumpre mencionar o prescrito no art. 62 da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF:

Art. 62. Os Municípios só contribuirão para custeio de despesas de competência de outros entes da Federação se houver:

I - autorização na lei de diretrizes orçamentárias e na lei orçamentária anual;

II - convênio, acordo, ajuste ou congênere, conforme sua legislação.

A possibilidade de o Município assumir escolas da rede estadual está adstrita ao cumprimento dos requisitos impostos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Esse dispositivo reafirma o sistema de competências e atribuições próprias de cada ente federativo. Ou seja, somente se justifica o custeio, pelos Municípios, de despesas de responsabilidade do Estado ou da União se houver autorização legislativa para tanto, previsão nas Leis Orçamentárias e a existência de convênio, ajuste ou congênere. Sem isso, é irregular a realização de qualquer despesa nesse sentido.

2º)   Ainda sobre a possibilidade de municipalização de escolas da rede estadual, cabe registrar que, quando o termo de ajuste se referir à execução de atividades  do ensino médio, o Município só poderá firmá-lo se estiver atendendo plenamente sua área de atuação[ 14 ] e com a utilização de recursos em índices superiores aos determinados constitucionalmente.

         Para encerrar, registre-se que a municipalização do ensino, em especial do ensino fundamental, é um processo importante e de grande relevância para efetivação da descentralização educacional, para a universalização do ensino obrigatório, para elevação do padrão de qualidade, assim como para  efetivação da democratização e da participação da comunidade escolar no ensino. No entanto, não obstante a importância desse instrumento, é necessário que os Municípios atentem para a real efetivação dos objetivos a que se propõe o processo de municipalização. Devem analisar a necessidade, o interesse e a viabilidade da adoção de tal procedimento, bem como devem assegurar que os termos do convênio, em especial da transferência de recursos para manutenção das atividades, garantam a execução das atribuições assumidas, respeitando, assim, o caráter cooperativo e o regime de colaboração entre os entes indicados pela Constituição Federal.

         Inconcebível, no entanto, seria admitir a municipalização como forma de desonerar o Estado de suas obrigações em relação à educação.